Obowiązująca ustawa o finansach publicznych wprowadza ograniczenia dotyczące limitów zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z Ustawą zadłużenie JST nie może przekroczyć 60% jej dochodów budżetowych. Natomiast wydatki na obsługę zadłużenia nie mogą przekroczyć 15% dochodów ogółem

PYTANIE:

W Ministerstwie Finansów trwają prace nad zmianami zasad zadłużania jednostek samorządowych. Chodzi przede wszystkim o zwiększenie możliwości samorządów do zadłużania się (szczególnie w nowej perspektywie finansowej w wydatkowaniu funduszy UE). Wśród propozycji jest zniesienie 60 proc. wskaźnika zadłużenia oraz zniesienie max. wskaźnika rocznej spłaty, który obecnie wynosi 15 proc. dochodów. Jednocześnie umożliwionoby obsługę zadłużenia danej jednostki środkami z nadwyżki operacyjnej.

- Czy te propozycje rzeczywiście zwiększą zdolność kredytową jst i tym samym możliwości w pozyskiwaniu funduszy strukturalnych?
- Czy w jakikolwiek sposób poprawią możliwości najmniejszych gmin? Czy niosą one jakieś zagrożenia dla samorządów, szczególnie tych niższego szczebla?


ODPOWIEDŹ BGK:

Obowiązująca ustawa o finansach publicznych wprowadza ograniczenia dotyczące limitów zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z Ustawą zadłużenie JST nie może przekroczyć 60% jej dochodów budżetowych. Natomiast wydatki na obsługę zadłużenia nie mogą przekroczyć 15% dochodów ogółem. Do wydatków na obsługę zadłużenia zalicza się spłaty kapitału wraz z odsetkami oraz potencjalne spłaty wynikające z wystawionych gwarancji i poręczeń. Na pokrycie potencjalnych zobowiązań wynikających z udzielonych gwarancji jednostki samorządu terytorialnego muszą tworzyć rezerwy, ale nie mogą one przekroczyć 5% ich dochodów budżetowych. Wartość potencjalnych w danym roku spłat z tytułu wystawionych gwarancji jest zaliczana do wydatków operacyjnych danej jednostki. Ponadto, jednostki samorządowe są zobowiązane do wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w sytuacji, gdy dług publiczny (w relacji do PKB) przekroczy limity ustanowione w ustawie o finansach publicznych: 50%, 55% i 60% PKB.

Obowiązujące wskaźniki w ograniczonym stopniu określają rzeczywistą zdolność kredytową jednostki samorządowej. Z jednej strony obserwacje ekspertów BGK wskazują, że wraz ze wzrostem poziomu ustawowych wskaźników spada zdolność kredytowa JST, szczególnie gdy wskaźniki zbliżają się do progów 15% i 60%. Z drugiej strony zdarza się, że mająca zdolność kredytową w ujęciu gotówkowym i dobrze zarządzany budżet JST, nie może uzyskać finansowania komercyjnego, ze względu na przekroczenie wskaźników. W związku z tym obowiązujące wskaźniki są od dłuższego czasu krytykowane przez przedstawicieli sektora samorządowego. Krytyka ta odnosi się zarówno do limitu zadłużenia 60 proc., jak i do limitu obsługi zadłużenia 15 proc.

Zdaniem Agencji Fitch Ratings słabym punktem obowiązujących przepisów jest to, że dochody kapitałowe są wliczane do dochodów ogółem w przypadku obydwu wskaźników. Dochody kapitałowe, które pochodzą zwykle z dotacji oraz ze sprzedaży mienia, w przeciwieństwie do dochodów bieżących, nie są dochodami powtarzalnymi. Występowały wiec sytuacje kiedy w przypadku zmniejszenia dochodów kapitałowych (np. zakończenie dofinansowanej inwestycji), wskaźniki zadłużenia wzrastały do poziomu przekraczającego odpowiednio 60% i 15%, mimo że dług nominalnie nie uległ zmianie, lub nawet się zmniejszył. Ponadto istotną wadą obowiązujących przepisów jest nieuwzględnienie zobowiązań wynikających z transakcji leasingowych oraz kredytu kupieckiego

Zdając sobie sprawę ze słabości obowiązujących obecnie regulacji, Ministerstwo Finansów rozpoczęło prace nad nowymi rozwiązaniami dotyczącymi zadłużenia JST i jego kontroli. Do chwili obecnej nowe rozwiązania nie zostały jeszcze zatwierdzone. Z jednej strony nowe metody mają spełniać oczekiwania jednostek samorządu terytorialnego i nie stanowić bariery dla rozwoju gospodarki lokalnej i wdrażania dużych projektów infrastrukturalnych. Z drugiej strony nowa metodologia dotycząca zadłużenia ma być również skutecznym narzędziem kontroli. MF proponuje całkowitą rezygnację ze wskaźnika 60% przy jednoczesnym zastąpieniu limitu 15% nową formuła, która ma powiązać nadwyżkę operacyjną z wydatkami na obsługę zadłużenia. W nowej metodologii rozróżnia się “nadwyżkę operacyjną brutto” i “nadwyżkę operacyjną netto.” Nadwyżka operacyjna brutto to różnica pomiędzy dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi, natomiast nadwyżka operacyjna netto stanowi różnicę między nadwyżką operacyjną brutto i wydatkami na obsługę zadłużenia (wydatki na odsetki oraz spłatę rat kapitałowych aktualnego zadłużenia). Nowe regulacje nie będą określać sztywnych wartości wskaźników. Jednostka samorządowa będzie mogła zaciągnąć nowe zadłużenie, jeśli jej bilans operacyjny, określony na podstawie średniej nadwyżki operacyjnej netto dla trzech lat, będzie wystarczający na pokrycie wydatków związanych z obsługą nowego zadłużenia. Należy jednak pamiętać, że wpływ na wielkość nadwyżki operacyjnej netto będzie miał aktualny poziom zadłużenia.

Zdaniem ekspertów, nowe procedury ostrożnościowe będą miały pozytywny wpływ na efektywność kontroli zadłużenia JST. Określanie limitów zadłużenia JST na podstawie nadwyżki operacyjnej będzie realnym odzwierciedleniem możliwości spłaty długu. Zwiększy możliwości m.in. pozyskiwania środków na wkład własny, wymagany do uzyskania dofinansowania z UE, w przypadkach, gdy dysponująca nadwyżką operacyjną JST bliska jest przekroczenia obecnie obowiązujących limitów zadłużenia. Trudno ocenić jednoznacznie, jaki będzie wpływ nowego sposobu określenia dopuszczalnego poziomu zadłużenia na małe gminy. Dla banków, które w ocenie zdolności kredytowej nie wzorują się jedynie na wskaźnikach ustawowych nie będzie to mieć znaczenia. W pozostałych bankach można się spodziewać zmiany podejścia do małych gmin nie generujących dużych nadwyżek operacyjnych. Mogą być one traktowane bardziej restrykcyjnie niż obecnie.

Należy jednak pamiętać, że obowiązują już regulacje ułatwiające absorpcję środków Unii Europejskiej. Wprowadzono bowiem kategorię zadłużenia w formie tzw. pożyczki (lub obligacje) na prefinansowanie. Są to krótkoterminowe pożyczki udzielane na okres realizacji dofinansowanego projektu. Beneficjent pomocy może w ten sposób bez problemów z płynnością wykonać projekt i po jego zakończeniu i otrzymaniu refundacji wydatków spłacić pożyczkę. Takie pożyczki (lub obligacje) nie są wliczane do zadłużenia JST, co oznacza, że nie mają wpływu na wskaźniki zadłużenia. Powyższe rozwiązanie znacznie zwiększyło elastyczność finansową jednostek samorządu terytorialnego.



Piotr Dmitrowski
Bank Gospodarstwa Krajowego
Al. Jerozolimskie 7, 00-955 Warszawa
Biuro Komunikacji

Specjalista