Zagadnienie zmian podziału terytorialnego, zwłaszcza na najniższym szczeblu jednostek samorządowych, jest szeroko omawiane w debatach naukowych w wielu krajach, ale stosunkowo rzadko w Polsce. Niniejszy artykuł zawiera odniesienia do przytaczanych argumentów teoretycznych, koncentrując się na faktycznie wprowadzanych w minionej dekadzie reformach najniższego szczebla podziału administracyjnego w krajach europejskich. Omawia wszystkie reformy terytorialne przeprowadzone w Europie, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji w Europie Środkowo-Wschodniej. Autor artykułu zmierza do konkluzji, że samo pojęcie reformy granic jednostek terytorialnych jest pojęciem nieostrym, trudno jednoznacznie odróżnić zmiany dobrowolnie przyjmowane przez samorządy od narzucanych, a zmiany granic jednostek administracyjnych od tworzenia instytucji współpracy międzygminnej.

1. Wprowadzenie

Po 1990 r. w wielu krajach Europy Środkowo-Wschodniej[1] zmieniał się podział terytorialny (administracyjny). Powszechną tendencją była fragmentacja terytorialna wynikająca z podziału funkcjonujących dotychczas jednostek „gminnych". Taką zmianę można było obserwować na przykład w Czechach, Macedonii, Słowenii, Chorwacji, na Słowacji, Węgrzech i w niektórych innych krajach. Bardzo często była to reakcja na wcześniejsze, przymusowe łączenie gmin, wprowadzane bez zachowania jakichkolwiek procedur demokratycznych w latach 70. XX wieku[2]. Po 1990 r. decentralizacja i autonomia lokalna były rozumiane w niektórych krajach jako niemal jednoznaczne z prawem każdej (nawet najmniejszej) miejscowości do posiadania odrębnego samorządu lokalnego. Próby utrzymywania większych gmin były traktowane jako zamach na zasadę autonomii lokalnej. W rezultacie w wielu krajach znaczna część jednostek samorządowych jest bardzo mała - wiele z nich liczy mniej niż 1000 mieszkańców. Można znaleźć anegdotyczne przykłady gmin Bidovce (Czechy) czy Prikry (Słowacja) mających mniej niż 10 mieszkańców[3]. Z drugiej strony mamy w tej części Europy kraje, w których podział terytorialny jest odmienny - przeciętna wielkość gminy, nawet na terenach wiejskich, to przynajmniej kilka tysięcy mieszkańców, a jednostek mających mniej niż 1000 mieszkańców nie ma wcale. Do krajów takich należy Litwa, Serbia, Czarnogóra, Bułgaria czy Polska. W sumie jednak zjawisko silnej fragmentacji terytorialnej na najniższym szczeblu podziału terytorialnego jest w Europie Środkowo-Wschodniej bardzo częste. Graficzną ilustrację zróżnicowania skali tego zjawiska zawiera rysunek 1.

Po przełomie politycznym w 1990 r. dość szybko zauważono, że mała wielkość gmin staje się barierą dla decentralizacji i efektywności funkcjonowania samorządów lokalnych. Z różną intensywnością problem ten był dyskutowany w Albanii, Macedonii, Mołdowie, na Węgrzech, na Słowacji, w Czechach, na Łotwie, w Estonii, Ukrainie, Armenii, Azerbejdżanie czy w Gruzji. W nieco innym kontekście - przy okazji dyskusji nad podziałem kraju na powiaty i województwa - zagadnienie to pojawiło się także w Polsce. Z kolei w Bułgarii, Czarnogórze oraz np. także w Polsce, gdzie gminy są zazwyczaj duże, od czasu do czasu pojawiały się oddolne naciski na podział gmin (np. rozpad na odrębne jednostki prawie 30 tzw. gmin miejsko-wiejskich w Polsce; ostatni przypadek takiego podziału wystąpił w 1998 r. w Stoczku Łukowskim).

Jednak pomimo wspomnianych wyżej dyskusji i faktu, że łączenie jednostek było często wymieniane jako potencjalna recepta na problemy krajów z licznymi małymi gminami, rzadko dochodziło do faktycznego wprowadzenia w życie proponowanych zmian. Reformy terytorialne są zazwyczaj bardzo trudne politycznie i trudności z ich implementacją nie są tylko specyfiką Europy Środkowo-Wschodniej. Harald Baldersheim i Lawrence Rose[4] wskazują przykład Norwegii, gdzie reforma jest dyskutowana od ponad 15 lat, ale jak dotychczas nie udało się jej wprowadzić.

2. Dlaczego fragmentacja terytorialna jest problemem?

Pytanie zawarte w tytule tej części artykułu mogłoby być sformułowane także inaczej: czy fragmentacja jest problemem? Debata akademicka i polityczna na ten temat ma bardzo długą historię i jest prowadzona na całym świecie. W USA i Europie Zachodniej zagadnienia te najczęściej były poruszane przy okazji dyskusji nad organizacją samorządów w obszarach metropolitalnych (aglomeracjach)[5]. Pokrewnym, często dyskutowanym zagadnieniem jest optymalna wielkość jednostek samorządu lokalnego szczebla podstawowego. Przegląd literatury na ten temat zawierają między innymi opracowania Keith Dowdinga[6] i George'a A. Boyne'a[7]. Pierwsze z nich odwołuje się do 65, a drugie do 190 różnych opracowań i - jak zauważają H. Balders-
heim i L. Rose - jest to zaledwie „wierzchołek góry lodowej". Najbardziej wszechstronne podsumowania argumentów teoretycznych zawiera chyba opracowanie Michaela Keatinga[8], bardzo zaś interesujący model ekonometryczny optymalnej wielkości gminy znajdujemy w klasycznym dziele Davida S. Kinga[9]. Podsumowanie tej dyskusji w kontekście sytuacji w Europie Środkowo-Wschodniej można znaleźć w książce opublikowanej przez Open Society Institute[10]. Nie ma potrzeby powtarzania całej tej debaty w tym artykule, ograniczymy się tylko do bardzo krótkiej rekapitulacji najważniejszych argumentów.

Najważniejsze argumenty wysuwane przez zwolenników konsolidacji terytorialnej prowadzącej do powstawania dużych jednostek samorządowych mogą być podsumowane w następujących punktach:

1. Większe jednostki samorządowe mają większe możliwości, by podejmować się wykonywania szerszego zakresu zadań. Konsolidacja terytorialna umożliwia zatem głębszą decentralizację.

2. Zjawisko ekonomii skali występuje także w przypadku wielu usług świadczonych przez samorządy (najbardziej bezpośrednie dowody dotyczą wydatków na administrację samorządową[11]). Dzięki temu wykonywanie niektórych zadań jest w dużych gminach tańsze.

3. Skoro większe samorządy mogą wykonywać więcej funkcji, można się spodziewać, że zainteresowanie mieszkańców polityką lokalną będzie większe. W tym ujęciu konsolidacja terytorialna pełni funkcję promotora demokracji lokalnej.

4. Organizacja terytorialna, w której podstawowe jednostki są duże, prowadzi do mniejszych zróżnicowań poziomu rozwoju i wielkości dochodów budżetowych pomiędzy jednostkami samorządowymi. W związku z tym mniejsze są potrzeby w zakresie wyrównywania poziomego, które jest zarówno kosztowne dla budżetu państwa, jak i zazwyczaj kontrowersyjne politycznie.

5. Duże samorządy mogą być bardziej efektywne w planowaniu przestrzennym i gospodarczym.

6. W systemach z dużymi jednostkami samorządowymi łatwiej jest ograniczyć zjawisko „gapowicza" (sytuacji, w której z usług wytwarzanych lokalnie korzystają mieszkańcy/podatnicy z innych gmin). Innymi słowy, konsolidacja terytorialna pomaga zmniejszyć rozbieżności między granicami jednostek administracyjnych i zasięgami przestrzennymi usług świadczonych przez samorządy.

W dyskusjach prowadzonych w Europie Środkowo-Wschodniej szczególną rolę odgrywa pierwszy z wymienionych wyżej argumentów, dlatego warto przyjrzeć mu się trochę bliżej.

Jak widać na rysunku 2, w Europie Zachodniej istnieje dodatnia korelacja między przeciętną wielkością gminy i udziałem wydatków lokalnych w PKB[12]. Jedynym wyraźnym wyjątkiem od zaobserwowanej reguły jest Portugalia - kraj z bardzo dużymi jednostkami samorządowymi, ale z wąskim zakresem zadań, za które odpowiadają gminy. W innych przypadkach relacja pomiędzy wielkością wydatków samorządowych i podziałem terytorialnym jest wyraźnie widoczna.

Okazuje się jednak, że ta sama reguła nie znajduje czytelnego potwierdzenia w danych odnoszących się do krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Oczywiście wielkość wydatków gminnych to tylko jeden, niekoniecznie najważniejszy (ale stosunkowo łatwy do zastosowania i jednoznaczny, co ważne przy porównaniach międzynarodowych) wskaźnik decentralizacji. Równie istotne są na przykład wskaźniki ilustrujące lokalną swobodę decydowania o dochodach i wydatkach samorządowych, liczba standardów i norm wiążących samorządy w zakresie usług lokalnych, formalny i nieformalny wpływ administracji rządowej na decyzje lokalne itp. Niemniej obraz wyłaniający się z rysunku 3 jest uderzający - brakuje związku między organizacją terytorialną na szczeblu gminnym i znaczeniem budżetów lokalnych. Znajdujemy zarówno kraje, w których fragmentacja terytorialna współwystępuje z minimalną rolą budżetów lokalnych (np. Armenia, Azerbejdżan), jak i takie (jak Polska), gdzie dużej wielkości gmin towarzyszą znaczące wydatki samorządowe. Ale są też przypadki przeciwne - na przykład Macedonia ma znacznie niższy, a Węgry znacznie wyższy udział wydatków lokalnych, niżby to wynikało z wielkości jednostek samorządu gminnego.

Jak pisałem we wcześniejszych publikacjach: „w Europie Środkowo-Wschodniej poziom konsolidacji terytorialnej ma pewne znaczenie, ale nie ma decydującego wpływu na decentralizację funkcjonalną. Wiele innych czynników (...), takich jak polityczna wola decentralizacji, odgrywa znacznie większą rolę"[13]. Faktycznie, istnienie większych jednostek samorządowych pozwala na alokację szerszego zakresu zadań do gmin, ale nie jest gwarancją decentralizacji. Może się zdarzyć (i faktycznie się zdarza), że reformom terytorialnym wprowadzanym pod szyldem wzmacniania samorządów nie towarzyszy zgoda polityczna na przekazanie dodatkowych uprawnień samorządom. Z drugiej strony, w krajach takich jak Węgry, decyzja o przekazaniu wielu zadań gminom jest realizowana, mimo że prowadzi do szeregu napięć i wywołuje potrzebę poszukiwania różnych specyficznych rozwiązań, by umożliwić wykonywanie niektórych funkcji przez bardzo małe jednostki.

Trzeba jednak zaznaczyć, że także zwolennicy fragmentacji terytorialnej mają w swoich rękach liczne argumenty. Obrona małych jednostek samorządowych koncentruje się zazwyczaj na argumentach demokratycznych. W małych gminach relacje pomiędzy politykami lokalnymi i mieszkańcami (wyborcami) są zazwyczaj bliższe i bardziej bezpośrednie. Wyższy jest poziom zaufania, przepływ informacji jest łatwiejszy, a w rezultacie można się spodziewać, że władze samorządowe działają w sposób lepiej powiązany z preferencjami mieszkańców. Jest wiele opracowań wskazujących, że mieszkańcy małych gmin są bardziej usatysfakcjonowani działalnością samorządów (chociaż, jak pokazują badania György Hajnala[14] oraz Jaroslava Boreckiego i Libora Prudky'ego[15], przeprowadzone odpowiednio na Węgrzech i w Czechach, reguła ta nie obejmuje najmniejszych gmin - liczących mniej niż 1000 mieszkańców. W tym przypadku niska sprawność władz samorządowych przesłania pozytywne cechy małej społeczności lokalnej i negatywnie oddziałuje na percepcję sprawności samorządu). W większości krajów zainteresowanie mieszkańców lokalnymi sprawami publicznymi, mierzone frekwencją w wyborach samorządowych, jest negatywnie skorelowane z wielkością gminy (potwierdzenie dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej[16]). Model potwierdzający tę zasadę w krajach Europy Zachodniej przedstawił ostatnio Poul Erik Mouritzen[17], jego podsumowanie jest przedstawione na rysunku 4.

Zatem o ile konsolidacja terytorialna jest zazwyczaj łączona ze wzrostem efektywności w wykonywaniu różnych zadań, o tyle obecność małych jednostek jest zazwyczaj broniona przy użyciu argumentów związanych z ustrojem demokratycznym. W najbardziej rozpowszechnionym ujęciu istnieje zatem alternatywa: albo więcej efektywności, albo więcej demokracji lokalnej. Przy przyjęciu takiego rozumowania nie ma uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, czy reformy konsolidacji terytorialnej są korzystne, czy też nie. Zależy ona od tego, do których wartości przywiązuje się większą wagę. Jeśli decentralizacja jest widziana przede wszystkim w perspektywie funkcjonalnej (jak np. w Skandynawii czy Anglii[18], ale także w Polsce[19]), tworzenie dużych jednostek terytorialnych jest uzasadnione. Jeśli jednak położy się większy nacisk na „naturalną" koncepcję samorządu, będącego polityczną emanacją społeczności lokalnych (jak to ma miejsce tradycyjnie w Europie Południowej), wtedy można znaleźć argumenty za fragmentacją terytorialną.

Jednak niedawny raport P.E. Mouritzena[20] takie rozumowanie podaje w wątpliwość. Warto przy tym podkreślić, że P.E. Mouritzen kwestionuje przy okazji wnioski płynące z jego własnych wcześniejszych badań[21]. W swoim najnowszym raporcie pisze: „Naszym głównym odkryciem jest, że trade-off pomiędzy efektywnością w wykonywaniu usług i efektywnością demokratyczną nie zawsze ma taki sam kształt. Strata efektywności demokratycznej wraz ze zwiększaniem wielkości jednostki zależy od tego, w którym punkcie na skali się znajdujemy. Sytuację można opisać w postaci funkcji nieliniowej (...). Jeśli gminy są bardzo małe, zwiększanie ich rozmiaru ma negatywny wpływ na niektóre wskaźniki demokracji lokalnej (...). Ale po przekroczeniu pewnego punktu dalsze zwiększanie skali nie ma już znaczenia... Nasze badanie sugeruje, że istotny wpływ notujemy dla jednostek liczących kilka tysięcy mieszkańców, ale już nie dla większych (...). Dla niektórych wskaźników demokracji zależność od wielkości gminy nie pojawia się wcale". Zauważa[22], że z danych empirycznych wynika, iż negatywny wpływ konsolidacji terytorialnej na demokratyczną efektywność jest dzisiaj znacznie mniej wyraźny niż 25-30 lat temu. Zastanawiając się nad możliwymi przyczynami tej zmiany, wskazuje na następujące okoliczności:

1) administracja lokalna działa w sposób coraz bardziej sformalizowany, bezosobowy, identyczny w całym kraju, bez względu na wielkość gminy,

2) w dobie rewolucji informacyjnej informacje są dostępne w każdej miejscowości, między innymi za pośrednictwem Internetu,

3) występuje homogenizacja stylów życia w całym kraju.

Przyjmując, że obserwacje P.E. Mouritzena są poprawne, można postawić dwa pytania:

1. Skoro homogenizacja stylów życia, rewolucja informacyjna i profesjonalizacja administracji zmniejszają wpływ wielkości gminy na efektywność demokratyczną, to czy te same zjawiska mogą także zmniejszać dodatnią korelację pomiędzy wielkością i efektywnością w wykonywaniu usług (która wcześniej wiązała się na przykład z lepszym dostępem do „zasobów ludzkich" w większych gminach)?

2. Czy te same czynniki, o których mówi, występują także w krajach Europy Środkowo-Wschodniej?

Można się spodziewać istotnych różnic w porównaniu z Europą Zachodnią, a także różnic pomiędzy poszczególnymi krajami wschodniej części kontynentu. Ogólnie rzecz biorąc, poziom profesjonalizacji administracji lokalnej jest w Europie Środkowo-Wschodniej znacznie niższy. W niektórych krajach czynnik określany przez P.E. Mouritzena jako „homogenizacja stylów życia" jest również wątpliwy - różnice między stolicami krajów, z jednej strony, a odległymi miasteczkami i wioskami pozostają bardzo znaczące.

W literaturze można znaleźć także wiele opracowań poszukujących „punktu równowagi" pomiędzy urokiem demokracji lokalnej w bardzo małych jednostkach i ekonomią skali pojawiającą się w dużych gminach. Takie poszukiwania „optymalnej wielkości" przypominają poszukiwanie „kamienia filozoficznego" i prowadzą do bardzo różnych rezultatów, w zależności od założeń wyjściowych i stosowanych wskaźników. Jeden z takich indeksów (przedstawiony na rysunku 5) został skonstruowany kilka lat temu na podstawie danych odnoszących się do gmin polskich i obejmował wskaźniki dotyczące funkcjonowania demokracji lokalnej, dostarczania usług przez samorządy i zdolności do promowania lokalnego rozwoju gospodarczego[23]. Opracowanie prowadziło do wniosku, że taka „optymalna wielkość" znajduje się w pobliżu punktu 30.000 mieszkańców[24]. Powyżej tej wielkości krańcowa strata efektywności demokratycznej przewyższa krańcowy zysk wynikający z poprawy efektywności ekonomicznej. Oczywiście tego rezultatu nie należy traktować zbyt dosłownie. Kształt „krzywej efektywności" w zależności od wielkości gminy może się zmieniać, jeśli zmienimy założenia wyjściowe bądź szczegółowy zestaw wykorzystywanych wskaźników. Jednak bez względu na szczegółowy wynik, najważniejszym wnioskiem płynącym z omawianego tu testu jest poparcie dla rozwiązań (wielkości) umiarkowanych, a nie skrajnych (w połowie drogi między Francją i Anglią, odwołując się do zróżnicowania wielkości jednostek samorządowych w krajach europejskich). Zarówno nadmierna fragmentacja terytorialna, jak i nadmierna konsolidacja terytorialna[25] może być źródłem problemów.

3. Reformy konsolidacji terytorialnej - dlaczego do nich dochodzi i dlaczego tak rzadko?

Jak to uzasadniałem powyżej, reformy konsolidacyjne opierają się zazwyczaj na paradygmacie efektywności ekonomicznej jednostki samorządowej i ich wprowadzenie jest bardziej prawdopodobne w krajach, w których przeważa funkcjonalna tradycja samorządu terytorialnego. Dodatkowym argumentem stosowanym ostatnio w niektórych krajach była integracja europejska. Argument ten był przywoływany na dwa sposoby. Bezpośredni, kiedy to zwolennicy reform (nie do końca zgodnie z prawdą, ale często skutecznie) przekonywali, że pewien kształt organizacji terytorialnej kraju jest wymogiem formułowanym przez Unię Europejską[26]. Albo pośredni, kiedy utrzymuje się, że wymogi konkurencji między regionami (lub miastami) w jednoczącej się Europie wymagają silniejszych (większych) jednostek samorządowych. Jednak nawet kiedy przywołuje się bardzo przekonywające argumenty, reforma terytorialna jest bardzo trudna do przeprowadzenia. Można wskazać kilka komplementarnych uzasadnień tego faktu.

Po pierwsze, instytucje odznaczają się dużą inercją. Zazwyczaj są w nich zatrudnieni zainteresowani obroną status quo. Jak zauważają H. Baldersheim i L. Rose, „raz stworzone instytucje wyznaczają granice przyszłych, możliwych wyborów"[27]. Opór ten może być wyjaśniony na gruncie teorii wyboru racjonalnego[28]. Konsolidacja terytorialna oznacza zazwyczaj zmniejszenie liczby stanowisk politycznych do obsadzenia (burmistrzów, radnych). Dla innych (urzędników) oznacza utratę bezpieczeństwa zatrudnienia albo przynajmniej utratę prestiżu. Jak to dosadnie formułuje Ronan Paddison, „lokalne (gminne) elity nie są skłonne do głosowania za terytorialnym samobójstwem"[29].

Po drugie, własny samorząd w małych miejscowościach jest często widziany jako istotna wartość dla społeczności lokalnych. Jest tak nawet wtedy, gdy autonomia bardzo małej (i słabej) gminy jest iluzoryczna, bardziej symboliczna niż realna (gdyż taki mały samorząd nie jest zdolny do wykonywania wielu funkcji). Nie ulega wątpliwości, że reformy konsolidacji terytorialnej mogą prowadzić do negatywnych skutków ubocznych, których obawiają się małe społeczności lokalne. Ten fakt może być podkreślany przez oponentów reformy, którzy swoje egoistyczne interesy (opisywane w poprzednim akapicie) skrywają za głośno wyrażaną troską o obronę społeczności lokalnych. Do takich negatywnych efektów ubocznych można zaliczyć:

1) dostępność administracji lokalnej. W peryferyjnych regionach Europy Środkowo-Wschodniej, gdzie infrastruktura transportowa jest słabo rozwinięta, a komunikacja za pomocą Internetu to często kwestia przyszłości, może to być realny problem w znacznie większym stopniu niż w rozwiniętych regionach najbogatszych krajów Europy Zachodniej. Fizyczna odległość do urzędu gminy może uczynić życie mieszkańców odległych wiosek bardziej uciążliwym,

2) poczucie tożsamości małych społeczności lokalnych. W małych wioskach urząd administracji publicznej (podobnie jak szkoła) pełni nie tylko funkcję miejsca, gdzie załatwia się sprawy urzędowe, ale jest także lokalnym ośrodkiem społecznym, dającym poczucie tożsamości. Likwidacja urzędu może oznaczać nie tylko trudniejszy dostęp do urzędników, ale może też zaszkodzić życiu społecznemu miejscowości,

3) obawa braku reprezentacji lokalnych interesów. Mała społeczność wiejska może się bać, że jej głos nie będzie słyszalny albo że będzie pomijany przy podejmowaniu decyzji w odległym centrum gminy. Na przykład w odniesieniu do planów inwestycyjnych. Czasami ta obawa ma charakter irracjonalny, ale czasami dominacja polityczna miasta czy głównej wsi gminnej jest realnym problemem politycznym,

4) konflikty pomiędzy częściami nowej (powiększonej) gminy. Typowy przykład takiej sytuacji, która może prowadzić do konfliktu, to aneksja terenu podmiejskiego (włączenie go w granice centralnego ośrodka aglomeracji). Mieszkańcy takiej przyłączanej miejscowości często obawiają się, że ich potrzeby nie będą brane pod uwagę w ratuszu skoncentrowanym na sytuacji centrum miasta.

Te negatywne efekty uboczne mogą być brane pod uwagę i można stosować rozwiązania minimalizujące ich działanie. Pracę urzędu można tak zorganizować, by zredukować problemy wynikające z jego lokalizacji. Ordynacja wyborcza może zapobiegać dominacji przedstawicieli największej miejscowości we władzach gminy. Można tworzyć jednostki pomocnicze (jak polskie sołectwa, bułgarskie kmectwa czy serbskie miestne zajednice), które będą pomagały w reprezentacji interesów małych miejscowości i pomagały w zachowaniu tożsamości lokalnej[30]. Niemniej zagrożenia te niewątpliwie utrudniają wprowadzanie reform.

4. Polityka wprowadzania reform terytorialnych

Dlaczego niektóre reformy terytorialne udaje się wprowadzać i osiągać zakładane cele, podczas gdy w innych przypadkach reformy nie udają się lub prowadzą do chaosu i konfliktów niż do pożądanych efektów? Po pierwsze, jak już nadmieniłem, naiwnością byłoby oczekiwać, że propozycje reform nie napotkają oponentów.
R. Paddison zauważa, że „jest niemal prawem zmian granic terytorialnych, że pojawią się wpływowe siły zainteresowane utrzymaniem status quo"[31]. Formułuje on trzy twierdzenia określające warunki sprzyjające skutecznemu wprowadzaniu reformy:

1. Reforma granic jednostek samorządowych powinna brać pod uwagę lokalne preferencje i potrzeby.
R. Paddison oponuje przeciwko dominacji paradygmatu planistycznego dążącego do tworzenia bardzo dużych jednostek przestrzennych, które mogą być trudne do zaakceptowania z przyczyn społecznych czy politycznych. „Jednostki samorządowe powinny być wystarczająco małe, żeby mogły odpowiadać na potrzeby społeczne"[32].

2. Proces wprowadzania reform powinien być uczciwy, przejrzysty i dostępny dla członków społeczności lokalnych. W tym punkcie autor zwraca uwagę na proces konsultacji społecznych. Warto przypomnieć, że takie konsultacje są formalnym wymogiem Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a zatem muszą być stosowane w każdym kraju, który ratyfikował Kartę.

3. Reforma terytorialna musi być wynikiem kompromisu. Nie może być wyłącznie zdecydowana ani przez elity lokalne, ani przez elity na szczeblu centralnym.

Zagadnienie konsultacji warte jest dodatkowego komentarza. Rada Europy zaleca w tym przypadku referendum lokalne, ale zezwala także na stosowanie innych form konsultacji (zwłaszcza jeśli instytucja referendum lokalnego nie jest przewidziana w prawie krajowym). Zgodnie z przepisami Karty rezultaty konsultacji nie są wiążące dla podejmujących decyzje (rządu, parlamentu), ale w oczywisty sposób ich wynik wywiera presję polityczną na decydentów. Jak wskazuje Colin Copus na przykładach z Wielkiej Brytanii, zdarza się także, że wprowadzane rozwiązania są przeciwne rezultatom lokalnych konsultacji[33].

Sukces wprowadzanej w życie reformy zależy od wielu czynników. Dla H. Baldersheima i L. Rose'a zasadnicze znaczenie mają:

1) zdolność promotorów reformy (policy entrepreneurs) do wyłowienia konkretnych propozycji polityk z „bulionu pierwotnego" różnych pomysłów;

2) zdolność:

-  promotorów reform do tworzenia koalicji wspierających reformę,

-  oponentów reform do tworzenia koalicji wetujących (jak nadmieniłem, takimi oponentami będą głównie politycy lokalni, szczególnie wywodzący się z samorządów, które mogą utracić swój status samodzielnych jednostek);

3) kontekst instytucjonalny, w tym możliwości wpływu na proces podejmowania decyzji przez poszczególnych potencjalnie zainteresowanych aktorów.

Najczęściej do zwolenników reformy zalicza się ekspertów oraz polityków związanych z rządem. Grupa polityków szczebla centralnego nie jest jednak pod tym względem jednorodna. Dla niektórych z nich kapitał polityczny opiera się na poparciu regionów/społeczności lokalnych; tacy politycy mogą być zainteresowani ochroną terytorialnego status quo[34].

W kontekście Europy Środkowo-Wschodniej warto jeszcze zwrócić uwagę na dwa czynniki. Pierwszy z nich to obecność specyficznego silnego aktora, jakim jest międzynarodowa społeczność „donorów" (instytucji realizujących programy pomocowe w tych krajach). W obu przypadkach zrealizowanych w ostatnim dziesięcioleciu reform terytorialnych w tej części Europy - w Gruzji i Macedonii - czynnik ten miał istotne znaczenie (w Macedonii być może nawet decydujące). Eksperci pracujący dla zagranicznych programów pomocowych nie są uwikłani w lokalne interesy, łatwiej im zatem formułować radykalne recepty. Swą pracę za granicą traktują czasem jako okazję do testowania teorii, których zastosowanie byłoby znacznie trudniejsze w ich ojczystych krajach.

Drugim specyficznym czynnikiem jest zdolność promotorów reformy do szybkiego działania, kiedy na krótko otwiera się „okno możliwości". Jak zauważył Michał Kulesza, jeden z głównych autorów polskiej reformy decentralizacyjnej: „korzystny moment, w którym biurokracja centralna (która zazwyczaj broni zaciekle swojej pozycji) jest na tyle słaba, że znaczące zmiany są możliwe, jest zazwyczaj bardzo krótki. Zagadnienie czasu jest zatem kluczowe. Jeśli reformatorzy nie są w stanie przedstawić szczegółów swojej koncepcji dokładnie wtedy, kiedy są szanse jej realizacji (z politycznego punktu widzenia), wtedy korzystny moment prawdopodobnie przeminie (...). Młode demokracje nie lubią dużych reform strukturalnych, które uderzają w interesy ekonomiczne i polityczne wielu grup. (...) Głównym czynnikiem gwarantującym sukces jest zatem utrzymywanie wysokiego tempa prac"[35].

Historia (nigdy niewprowadzonej w życie) reformy terytorialnej na Ukrainie po pomarańczowej rewolucji w 2004 r. jest znakomitą ilustracją tego, jak można przegapić polityczne „okno możliwości"[36]. Rząd nie zdecydował się na szybkie wprowadzenie w życie gotowego już pakietu ustaw, decydując się na dalszą pracę nad niektórymi kontrowersyjnymi szczegółami. Zanim jednak te prace zakończono, sytuacja polityczna się zmieniła, czyniąc jakąkolwiek radykalną zmianę całkowicie nierealną.

Reformy terytorialne są często wprowadzane w dwóch etapach. Pierwszy obejmuje przyjęcie kryteriów (takich jak minimalna liczba ludności, istnienie pewnych instytucji w gminie itd.), które powinny być spełnione przez każdą jednostkę samorządową, drugi obejmuje pozwolenie na oddolną reorganizację granic jednostek samorządowych w oparciu o te kryteria. Zazwyczaj takie oddolne inicjatywy są wzmacniane systemem zachęt przyjmujących na przykład formę dodatkowych dotacji lub innych przywilejów, z których mogą korzystać jednostki znajdujące się w awangardzie reformy. Reforma duńska wprowadzona w 2004 r. jest znakomitym przykładem skutecznego zastosowania takiego mechanizmu[37]. W zdecydowanej większości gmin reforma została ukończona już w tej fazie, co pozwoliło gminom na własny wybór sposobu wprowadzania zasad odgórnie narzuconych. Z kolei przykład grecki pokazuje, że etap ten może zakończyć się niepowodzeniem[38]. Źródeł tej rozbieżności można się zapewne dopatrywać w różnicy między konsensualną (duńską) i większościowo-konfrontacyjną (grecką) kulturą polityczną, a także w przekonaniu samorządów, że rząd jest faktycznie zdeterminowany i zdolny do wprowadzenia reformy.

Innym wariantem dwustopniowej reformy jest sytuacja, w której w pierwszym etapie samorządy są zobowiązane do współpracy w ramach różnych związków samorządowych. Etap ten umożliwia budowę sieci powiązań i zaufania między aktorami z poszczególnych jednostek, ułatwiając akceptację obowiązkowego połączenia gmin w drugim etapie.

5. Czy reformy konsolidacji terytorialnej są potrzebne, skoro małe samorządy mogą ze sobą dobrowolnie współpracować?

Niektórzy z oponentów reform terytorialnych podnoszą argument, że problem małej skali jednostek samorządowych może być rozwiązany dzięki dobrowolnej, oddolnej współpracy samorządów, wykonujących zadania przekraczające możliwości pojedynczej gminy (powiatu). Nie ulega wątpliwości, że jest to alternatywne rozwiązanie, można jednak postawić pytanie, na ile jest to realistyczna i efektywna odpowiedź na problemy fragmentacji terytorialnej? W niniejszym artykule nie ma miejsca na pełną dyskusję zagadnień współpracy jednostek samorządowych, ale warto pokusić się o kilka uwag szkicujących przywoływany tu problem.

Po pierwsze, w odróżnieniu od tego, co sugerują czasem zwolennicy tego rozwiązania, dobrowolna współpraca jednostek samorządowych nie pojawia się często i nie przebiega bezproblemowo. Polityczne problemy związane z przystąpieniem do ugrupowania międzygminnego przypominają czasem te, które napotyka reforma konsolidacji terytorialnej. Wymaga bowiem kompromisów w zakresie interesów poszczególnych zaangażowanych jednostek terytorialnych. Liderzy lokalni muszą się zgodzić na współpracę, a to czasami wymaga ograniczenia własnych ambicji politycznych. Efektywna współpraca wymaga wzajemnego zaufania zaangażowanych stron, wiemy zaś, że poziom zaufania między ludźmi jest w krajach Europy Środkowo-Wschodniej zazwyczaj niski. Jest bardzo charakterystyczne, że tam, gdzie znajdujemy liczne przykłady udanej współpracy, okazuje się zazwyczaj, że były one silnie wspierane zachętami oferowanymi przez krajowe lub europejskie polityki. Znaczenie tych zachęt jest czasem tak duże, że można się zastanawiać, czy faktycznie mamy do czynienia ze współpracą dobrowolną (czy też narzuconą z zewnątrz). Taki właśnie charakter ma współpraca samorządów we Francji i Finlandii, a więc dwóch krajów europejskich, których przykład jest najczęściej przywoływany[39]. Podobnie jest w przypadku mikroregionów tworzonych ostatnio w Czechach, na Słowacji czy na Węgrzech[40]. P. Swianiewicz i M. Lackowska[41] wykazali z kolei, że poleganie na oddolnej współpracy było bardzo nieefektywne jako rozwiązanie problemu koordynacji zarządzania na terenie największych aglomeracji w Polsce.

Można wskazać także na organizacyjne i demokratyczne problemy związane ze wspólnym wykonywaniem zadań przez samorządy. W niektórych krajach zawiązywanie takich porozumień jest utrudnione przez przepisy prawne lub jest nielegalne. Wspólne wykonywanie zadań może prowadzić do oszczędności finansowych, ale wiąże się też z kosztami transakcyjnymi, które wynikają ze skomplikowanych uwarunkowań organizacyjnych. Takie złożone rozwiązania mogą też zwalniać tempo podejmowania decyzji, ze względu na konieczność wypowiadania się i uzgadniania stanowisk organów samorządowych w kilku jednostkach.

Negatywnym efektem ubocznym bywa też mała przejrzystość procesu podejmowania decyzji, co zmniejsza legitymizację prowadzonej polityki. Decyzje podejmowane przez poszczególne rady czy burmistrzów mają bezpośrednią legitymację wyborczą i są kontrolowane przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego (media lokalne, organizacje pozarządowe, poszczególnych obywateli mających dostęp do posiedzeń rady i dokumentów przyjmowanych przez władze samorządowe), nawet jeśli ta kontrola jest często daleka od doskonałości. Decyzje podejmowane przez związki samorządowe mają tylko pośrednią legitymację demokratyczną, są także trudniejsze do śledzenia przez społeczność lokalną.

Omawiając najczęściej przywoływane w tym kontekście przykłady francuskie, Hellmut Woll-mann[42] wskazuje wiele problemów wiążących się ze współpracą jednostek samorządowych, wymieniając m.in.:

1) mnożenie personelu w gminach i wspólnotach (communautés), które prowadzi czasem do ponoszenia dodatkowych kosztów zamiast spodziewanych oszczędności,

2) nakładanie się funkcji gminnych i wspólnot międzygminnych, co prowadzi do tworzenia dodatkowych problemów zamiast ich rozwiązywania. Cytując raporty francuskich instytucji monitorujących, H. Wollmann pisze o „chaotycznym systemie partnerstw (...), w którym każdy stara się objąć tak dużo funkcji, jak to możliwe",

3) deficyt demokratycznej legitymacji, który osłabia kontrolę i zwiększa prawdopodobieństwo korupcji.

Opisując niemieckie przykłady współpracy samorządowej, H. Wollmann wskazuje na jej słabe punkty, które sprawiają, że pomimo rozbudowanej współpracy międzygminnej reformy konsolidacji terytorialnej są wciąż dyskutowane w niektórych landach.

Wszystko to nie oznacza, że dobrowolna współpraca jednostek samorządowych jest złym rozwiązaniem. W wielu przypadkach opozycja polityczna wobec reformy granic administracyjnych jest tak silna, że jest to zapewne jedyne realne rozwiązanie. Ale naiwnością byłoby postrzeganie oddolnych mechanizmów współpracy jako idealnego, pozbawionego wad rozwiązania.

6. Europejskie reformy terytorialne w ostatniej dekadzie

W latach 60. i 70. XX wieku w wielu krajach europejskich (kraje skandynawskie, Wielka Brytania, Holandia, Austria, Niemcy) przeprowadzono reformy terytorialne polegające na łączeniu gmin w większe jednostki. Zmiany te były na tyle powszechne, że - jak zauważył Laurence James Sharpe[43] - w wielu publikacjach termin „reforma podziału terytorialnego" zaczęto utożsamiać z łączeniem gmin. W tym samym okresie podobny trend można było obserwować także w Europie Środkowo-Wschodniej (np. stworzenie gmin w miejsce mniejszych gromad w Polsce w 1973 r., ale również podobne reformy w Czechosłowacji, Rumunii czy na Węgrzech). Początek lat 90. XX w. to - jak już wspomniałem - przewaga tendencji odwrotnych (oddolnego dążenia do fragmentacji terytorialnej) w wielu krajach Europy Wschodniej. Doprowadziło to do niekorzystnych zjawisk i wznowienia dyskusji na temat reform terytorialnych.

W przeciągu ostatniej dekady mieliśmy do czynienia z kilkoma reformami terytorialnymi w krajach europejskich. Były one wprowadzane w Wielkiej Brytanii, Danii, Niemczech (w niektórych landach na terenie byłego NRD), Grecji, a także w Macedonii i Gruzji. W kilku innych krajach, takich jak Francja, Czechy, Słowacja, Węgry, próbowano wprowadzać regulacje umożliwiające rozwiązywanie problemów zarządzania bardzo małymi jednostkami terytorialnymi poprzez częściowo dobrowolną współpracę z innymi gminami. Tylko w pierwszej z wymienionych grup krajów doszło jednak do zmian granic jednostek samorządowych szczebla podstawowego.

Zaskakującym przypadkiem jest Wielka Brytania, gdzie doszło do zwiększania skali jednostek terytorialnych, mimo że już przedtem samorządy brytyjskie były zdecydowanie największe w Europie (przeciętna wielkość angielskiej gminy wynosiła ponad 120.000 mieszkańców). Reforma brytyjska - trwająca w sposób niemal ciągły już od 1992 r. - polegała na zastępowaniu struktury dwuszczeblowej (districts i counties) przez tzw. unitary authorities - samorządy jednoszczeblowe o bardzo dużym rozmiarze. W Walii i Szkocji ten proces objął całe terytorium, natomiast w Anglii istnieją obszary o „starej" i „nowej" strukturze terytorialnej. Ostatni (jak dotychczas) etap tej reformy to zastąpienie 44 districts przez 9 unitary authorities w 2007 r.[44] Za wyjątkiem jednej (małej, bo liczącej 40.000 mieszkańców) jednostki, wielkość unitary authorities waha się od 90.000 do ponad 400.000 mieszkańców. Pierwotnie argumentem przemawiającym za tą reformą było uproszczenie struktur władzy samorządowej i poprawa zarówno sprawności ekonomicznej, jak i demokratycznej odpowiedzialności władz wobec obywateli (jednoszczeblowy samorząd miał być bardziej czytelny dla przeciętnego mieszkańca). Większość ekspertów uważa jednak, że reforma poszła zdecydowanie za daleko i angielski samorząd - by odwołać się do sformułowania C. Copusa - „od dawna nie jest już lokalny"[45].

Także duńska reforma z 2004 r. była wprowadzana w systemie, w którym już wcześniej gminy były dość duże (przeciętnie po ok. 20.000 mieszkańców). W wyniku ostatniej reformy liczba gmin zmniejszyła się z 271 do 97, dodatkowo zamiast 13 samorządów wyższego szczebla wprowadzono 5 regionów[46]. W pierwszej fazie reformy rząd rekomendował minimalną wielkość gminy na 30.000 mieszkańców (w wyjątkowych sytuacjach dopuszczono 20.000) i poprosił samorządy o samodzielne znalezienie „partnerów do połączenia". Tylko w czterech gminach nie znaleziono takiego rozwiązania i potrzebna była bezpośrednia interwencja rządowa. Podstawowym argumentem za reformą była w tym przypadku zdolność do lepszego wykonywania szerokiego zakresu zadań, za które odpowiadają duńskie samorządy. Raport przygotowany na zlecenie rządu zakwestionował z kolei negatywny wpływ konsolidacji terytorialnej na funkcjonowanie demokracji lokalnej.

W Niemczech w latach 90. ub. wieku reformy terytorialne były wprowadzane przede wszystkim w landach wschodnich. W ten sposób ich struktura terytorialna upodabniała się do większości landów zachodnich Niemiec[47]. W latach 1990-2003 liczba gmin w Brandenburgii zmniejszyła się z 1739 do 421, w Saksonii z 1626 do 547, a w Saksonii-Anhalt z 1270 do 420. Łączenia gmin, mimo podejmowanych inicjatyw w tym
zakresie, nie zdołały wprowadzić Meklemburgia i Turyngia (przeciętna wielkość gminy wynosi tam nadal niespełna 2000 mieszkańców), ale odpowiednio 95% i 86% gmin w tych landach włączyło się w różnego rodzaju związki międzygminne wspólnie wykonujące niektóre przypisane samorządom funkcje. We wszystkich pięciu landach znacząco zmniejszyła się także liczba powiatów. Poszczególne landy starały się poprzedzać obowiązkowe łączenie gmin etapem „dobrowolnym", w którym zmiany terytorialne podejmowane oddolnie były wspierane licznymi zachętami (głównie finansowymi). Zachęty te miały różną skuteczność w poszczególnych landach, ale na przykład w Saksonii reforma terytorialna została niemal w całości wprowadzona w taki (prawie) dobrowolny sposób.

Jedną z cech charakterystycznych systemów samorządowych w Europie Południowej jest silna fragmentacja terytorialna. Reforma w Grecji to jedyny, jak dotychczas, przykład radykalnej reformy konsolidacyjnej w tej części kontynentu. Podobnie jak w Danii, rząd grecki - jeszcze w latach 80. XX w. - próbował doprowadzić do zmniejszenia liczby gmin na zasadach dobrowolności. W tym celu wprowadził specjalny system zachęt finansowych dla łączących się jednostek, ale etap ten zakończył się niepowodzeniem (liczba gmin zmniejszyła się zaledwie o kilka procent). Dopiero przymusowa, wprowadzona odgórnie reforma z 1999 r. zredukowała liczbę gmin z 5825 do 1033[48]. Przeciętna liczba ludności w gminie zwiększyła się z 1600 do 11.000. Jednak w dalszym ciągu pozostała spora grupa gmin bardzo małych - 9% liczy mniej niż 1000 mieszkańców (przed reformą takich gmin było 79%) i rząd rozważa dalsze reformy podziału terytorialnego (zmniejszenie liczby gmin do ok. 400, a prefektur z 50 do 16). Jednym z głównych argumentów w debacie jest możliwość lepszego wykorzystania środków Unii Europejskiej przez większe jednostki samorządowe.

Mówiąc o reformie terytorialnej w Macedonii, trzeba cofnąć się do rozpadu Jugosławii i powstania niezależnego państwa macedońskiego w 1991 r. Gminy jugosłowiańskie były bardzo duże i cała Macedonia była podzielona tylko na 30 jednostek. Nowy system samorządu terytorialnego został sformułowany dopiero po kilku latach od uzyskania niepodległości. Przyjęta w 1995 r. ustawa dzieliła kraj na 125 gmin, a zatem ich liczba zwiększyła się ponad czterokrotnie. Kolejna reforma samorządowa przeprowadzona w latach 2002-2004 nastąpiła po tragicznej wojnie domowej i była elementem kończącego wojnę porozumienia ochrydzkiego. W wyniku tej reformy liczba gmin uległa ponownemu zmniejszeniu - do 84. Technicznie mieliśmy zatem do czynienia z reformą konsolidacji terytorialnej, ale biorąc pod uwagę wcześniejszą sytuację (przed rozpadem Jugosławii) zmiana wprowadzona w 2004 r. była tylko częściowym odwróceniem fragmentacji terytorialnej kraju. Wśród oficjalnie formułowanych celów reformy było zwiększenie potencjału finansowego samorządów i umożliwienie przekazania im dodatkowych zadań. Ale w tle tych argumentów dominujące znaczenie miała polityka etniczna. Szersza decentralizacja była jednym z warunków zakończenia wojny domowej między Macedończykami i zamieszkującymi w tym kraju Albańczykami. Porozumienie ochrydzkie przewidywało, że w przypadku gdy mniejszość etniczna (najczęściej albańska) będzie stanowić w gminie więcej niż 20% mieszkańców, język mniejszości będzie używany jako drugi język urzędowy. Debata nad podziałem terytorialnym koncentrowała się na próbach ustalenia takich granic jednostek samorządowych podejmowanych przez macedońskie i albańskie partie etniczne, by możliwie największa część przedstawicieli danej grupy etnicznej mieszkała w gminach, w których ma większość albo przynajmniej stanowi tam 20%. Obecnie 79% Albańczyków i 93% Macedończyków mieszka w jednostkach, w których ich grupa stanowi większość[49]. Wprowadzenie reformy poprzedziło referendum przeprowadzone przy sprzeciwie niektórych nacjonalistycznie nastawionych partii macedońskich.

Jeszcze inny charakter miała reforma gruzińska[50]. Przed 2004 r. obowiązywał w Gruzji bardzo skomplikowany (jak na niewielki kraj) podział terytorialny. System administracyjny składał się z 12 regionów, blisko 70 rajonów i niemal 1000 gmin. Ponad 20% gmin liczyło mniej niż tysiąc mieszkańców. Ich przeciętna wielkość wynosiła prawie 4500 mieszkańców, ale licząc bez Tbilisi było to tylko 3200. Jedynie szczebel gminny miał charakter samorządowy, regiony i rajony były obszarem działania administracji rządowej. Samorządy lokalne były bardzo słabe - odpowiadały za wąski zakres zadań, dysponowały niewielką swobodą finansową (samorządy gruzińskie dysponowały rocznie środkami odpowiadającymi ok. 3% PKB, dla porównania samorządy polskie wydają corocznie ok. 12% PKB, a samorządy w krajach skandynawskich dużo więcej), a politycznie były podporządkowane terenowej administracji rządowej. Fragmentacja terytorialna była widziana jako jedna z głównych barier dalszej decentralizacji i pomysły na reformy podziału terytorialnego pojawiały się co najmniej od początku bieżącej dekady. Ostatecznie sformułowano dwie propozycje zmian. Pierwsza została opracowana przez koalicję organizacji pozarządowych, korzystających ze wsparcia zagranicznych programów pomocowych. Zakładała stworzenie dwóch szczebli administracji samorządowej: około 250 gmin i mniej więcej 10-12 regionów. Propozycja ta zyskała również uznanie ekspertów Rady Europy. Druga propozycja została opracowana przez Komisję Rządową pod przewodnictwem Vano Kukunasviliego i proponowała stworzenie jednego szczebla samorządowego na podstawie istniejących dotychczas rajonów. Mimo że podział na rajony był często krytykowany (między innymi za nierespektowanie historycznych granic), zdecydowano się na przyjęcie tego właśnie rozwiązania. Podstawowym argumentem była możliwość szybkiego wprowadzenia zmian, bez konieczności długotrwałych i politycznie ryzykownych ustaleń kształtu nowych granic. W rezultacie w 2006 r. powstały w Gruzji jedne z największych samorządów gminnych w Europie: 64 gminy-rajony oraz 5 największych miast mających status samodzielnych jednostek samorządowych. Przeciętna gmina liczy teraz prawie 60.000 mieszkańców, a więc podobnie jak na Litwie i w Danii (po ostatniej duńskiej reformie), mniej niż w Wielkiej Brytanii, ale znacznie więcej niż w pozostałych krajach europejskich. Zmiana terytorialna miała być w założeniu tylko jednym z elementów szeroko zakrojonej reformy samorządowej. Faktycznie, jednocześnie wprowadzono zmiany polityczne, np. zniesienie bezpośrednich wyborów gamgebele (burmistrza), który jest teraz wybierany przez sakrebulo (radę). Reforma nie przyniosła mimo to oczekiwanych zmian w zakresie przekazywania nowych funkcji, a także zmniejszenia politycznej i finansowej zależności samorządów od administracji rządowej. Była więc w pewnym sensie niewykorzystaną szansą. Gruzja zapłaciła cenę w postaci odsunięcia administracji lokalnej od obywateli wielu małych miejscowości i (przynajmniej na razie) nie zrekompensowała tego wzmocnieniem pozycji samorządów w systemie politycznym kraju. W świetle przeprowadzonych badań[51] można stwierdzić, że reforma nie wzbudziła wielkiego zainteresowania mieszkańców. Świadczy o tym chociażby fakt, że według przeprowadzonego w 2008 r. badania większość mieszkańców nie orientuje się, na terenie jakiej gminy mieszkała przed reformą ani gdzie znajduje się urząd gminy w chwili obecnej. Jest to uderzający dowód niskiej pozycji samorządu w świadomości mieszkańców.

7. Podsumowanie

Choć fragmentacja terytorialna jest często wskazywana jako problem w budowie zdecentralizowanego systemu wykonywania zadań publicznych, reformy terytorialne polegające na tworzeniu większych jednostek gminnych są stosunkowo rzadkie. Decydują o tym opór polityczny tych, którzy mogliby na reformie stracić, a także strach przed negatywnymi efektami ubocznymi zmiany. Trzeba dodać, że także na poziomie debaty teoretycznej zderzają się argumenty zwolenników różnych rozwiązań i nie sposób rozstrzygnąć, które argumenty są najważniejsze. Zwolennicy konsolidacji terytorialnej wskazują zazwyczaj na argumenty ekonomiczne, a obrońcy fragmentacji na polityczne, związane z charakterem demokracji lokalnej. Jednak niektórzy badacze (np. Poul Erik Mouritzen, wcześniej w klasycznym dziele teoretycznym także Robert Dahl i Edward
R. Tufte[52]) kwestionują tę dychotomię, sugerując, że w niektórych sytuacjach konsolidacja terytorialna może mieć także pozytywne skutki w zakresie wzmacniania demokracji lokalnej albo przynajmniej, że pozytywnym efektom ekonomicznym nie towarzyszą negatywne zjawiska społeczno-polityczne.

Argumenty formułowane przez inicjatorów i zwolenników faktycznie przeprowadzonych reform nawiązywały do przypomnianych w poprzednim akapicie argumentów teoretycznych. Najczęściej pojawiającym się czynnikiem reform była chęć wzmocnienia zdolności samorządów do wykonywania szerokiego zakresu usług publicznych. Argument ten pojawiał się w każdym z omawianych w ramach tego artykułu przypadków. W Grecji specyficzny wariant takiej motywacji koncentrował się na chęci poprawy zdolności do absorpcji funduszy unijnych przez samorządy lokalne. Jedynie w Macedonii dominującą motywacją była polityka etniczna, choć w oficjalnych dokumentach także tam podkreślano chęć wzmocnienia potencjału jednostek samorządowych. W Danii na kształt debaty wpływ miało przekonanie wsparte raportem zleconym przez rząd, że konsolidacja terytorialna nie będzie miała negatywnych skutków dla demokracji lokalnej.

Warto podkreślić, że w ostatniej dekadzie, mimo podejmowanych w wielu krajach dyskusji, do reformy konsolidacji terytorialnej doszło tylko w kilku krajach europejskich. Dysproporcja między częstością podejmowania tematu i realizacją jest uderzająca, zwłaszcza w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Co więcej, jedyne dwie zrealizowane reformy (gruzińska i macedońska) budzą wątpliwości. W przypadku Macedonii rzecz dotyczyła nie tyle konsolidacji terytorialnej systemu, co (motywowanego głównie polityką etniczną) częściowego odwrócenia trendu fragmentacji terytorialnej obserwowanego kilka lat wcześniej. W Gruzji słabość jednostek samorządowych przed 2006 r. była tak duża, że można mieć wątpliwości, czy reformę należy traktować w kategoriach zmiany terytorialnej, czy raczej jako (bardzo nieśmiałą) próbę stworzenia od podstaw realnego samorządu terytorialnego. Można tu jeszcze wspomnieć o powstaniu dużych jednostek gminnych na Litwie w połowie lat 90. XX w., ale był to raczej element tworzenia systemu samorządowego w miejsce skrajnie scentralizowanego systemu odziedziczonego po ZSRR, a nie typowa reforma terytorialna, przypominająca tę przeprowadzoną w Danii, Grecji czy innych krajach.

Wskazywałem wcześniej możliwe negatywne efekty uboczne reform polegających na tworzeniu większych jednostek terytorialnych szczebla podstawowego. Co ciekawe, zagadnienie to rzadko pojawiało się w debatach towarzyszących wprowadzanym zmianom. W każdym razie, wprowadzający reformy rzadko poruszali temat rozwiązań, które miałyby minimalizować potencjalne negatywne zjawiska. Temat ten odegrał większą rolę tylko w reformie duńskiej. Raport sugerujący, że wprowadzana reorganizacja nie będzie miała - powszechnie spodziewanego przy tego typu przedsięwzięciach - negatywnego wpływu na demokrację lokalną, wzmocnił determinację rządu do realizacji przyjętych zamierzeń.

Rola opinii publicznej we wprowadzaniu opisywanych reform była zróżnicowana. W Gruzji reforma została w znacznym stopniu zignorowana (przeszła niezauważona) przez społeczności lokalne. Z kolei w Macedonii mieszkańcy mieli okazję na wyrażenie swojej opinii w referendum. Zaskakująco mała była rola konsultacji społecznych w Danii. Można powiedzieć, że reforma wprowadzona wkrótce po wyborach parlamentarnych, w trakcie których zmiana granic gmin w ogóle nie pojawiała się w partyjnych programach wyborczych, została wprowadzona „przez zaskoczenie" - co jest osobliwym rozwiązaniem w opartej na konsensusie skandynawskiej kulturze politycznej. C. Copus[53] podaje przykłady sytuacji w Anglii, w których lokalna opinia publiczna miała okazję wyrażenia zdania (nawet w formie lokalnego referendum), które potem było ignorowane przez rząd, forsujący planowane rozwiązanie wbrew woli mieszkańców wyrażonej w referendum. W Grecji etap konsultacji doprowadził do złagodzenia planu (początkowo rząd planował zmniejszenie liczby gmin z ponad 5000 do 500, ostatecznie zdecydowano się na utworzenie 1033 jednostek), ale trzeba przyznać, że większy wpływ na to mieli aktywni politycy samorządowi niż społeczności lokalne. Nikolaos Hlepas[54] sugeruje, że stosunkowo bierna postawa społeczności lokalnych wynikała z tego, że zmiana prowadziła do wzmocnienia potencjału administracji samorządowej i wychodziła naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców, stąd też politycy samorządowi mieli trudności w mobilizacji opinii publicznej przeciw reformie. Biorąc jednak pod uwagę zapisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, znaczenie konsultacji społecznych i otwartej debaty publicznej było w opisywanych reformach zadziwiająco małe. Choć trzeba też zauważyć, że w niektórych niezrealizowanych, a zamierzonych przez rządy reformach (takich jak próba konsolidacji terytorialnej na Ukrainie po pomarańczowej rewolucji) negatywna reakcja społeczności lokalnych odegrała znaczną rolę w podtrzymywaniu terytorialnego status quo.

Analiza reform terytorialnych w krajach europejskich wskazuje, że pojęcia, którymi się posługujemy, analizując te zagadnienia, są często nieostre. I tak na przykład, niejednoznaczne jest rozróżnienie między zmianą narzucaną i dobrowolną. Przykładem jest tutaj dobrowolny, ale odbywający się według narzucanych odgórnie kryteriów i pod groźbą ewentualnej interwencji rządu, etap reformy terytorialnej w Danii. Podobny quasi-dobrowolny etap reformy miał miejsce w Grecji (gdzie zakończył się niepowodzeniem) i w Niemczech (gdzie w niektórych landach - przede wszystkim w Saksonii - przyniósł zadowalające rezultaty). Innym przykładem jest rozwój współpracy międzygminnej we Francji, a także w Czechach, Słowacji i na Węgrzech. Tworzenie takich wspólnot międzygminnych czy mikroregionów ma być alternatywnym w stosunku do reformy konsolidacyjnej sposobem rozwiązywania problemów związanych z istnieniem bardzo małych jednostek terytorialnych. Wzmiankowane struktury współpracy są w zasadzie dobrowolne, ale zachęty i presja rządu na ich tworzenie są tak silne, że mamy tu do czynienia z wyraźnymi elementami przymusu. Co ciekawe, jak zauważa Jan Bućek[55], do zwiększonego zainteresowania gmin współpracą z innymi jednostkami dochodzi czasem w wyniku postępującej decentralizacji funkcjonalnej. Dopóki zadania gmin na Słowacji były bardzo wąskie, zainteresowanie współpracą (do której nakłaniał cały czas rząd) było niewielkie. Przekazanie szerszego zakresu zadań spowodowało liczne trudności w wielu małych gminach i niejako zmusiło do poszukiwania rozwiązania w podjęciu współpracy z innymi jednostkami.

Drugim nieostrym rozróżnieniem jest sama dystynkcja pomiędzy zmianami granic jednostek terytorialnych (gminnych) i oddolną współpracą międzykomunalną. Przekazywanie kolejnych zadań (czasem nawet łącznie z prawem nakładania własnych podatków lokalnych) instytucjom współpracy międzygminnej bywa czasem sposobem na faktyczne obejście politycznych problemów reformy terytorialnej przy równoczesnym marginalizowaniu pozycji samorządów gminnych. Po pewnym czasie de facto dochodzi do stworzenia nowej, mającej większy rozmiar, jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy dotychczasowym gminom pozostają funkcje nieomal symboliczne przy minimalnej roli w świadczeniu usług publicznych. Zamiast politycznie ryzykownej likwidacji gminy, można ją zmarginalizować, przekazując realne uprawnienia nowo stworzonej, większej jednostce terytorialnej. Zjawisko to jest obserwowane przede wszystkim we Francji, ale zdaniem wielu obserwatorów logika zmian prowadzi w tym kierunku także w Czechach, na Słowacji czy na Węgrzech.

prof. UW dr hab. Paweł Swianiewicz

jest kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego.

---

[1] Przyjęta w artykule definicja Europy Środkowo-Wschodniej ma charakter polityczny, a nie geograficzny i odwołuje się do krajów „byłego bloku wschodniego" przechodzących transformację polityczną po 1990 r. Dlatego do Europy Wschodniej nie są zaliczone np. Finlandia czy Grecja. Niniejszy artykuł obejmuje także kraje południowego Kaukazu, których europejskość w rozumieniu geograficznym jest wątpliwa, ale które są członkami Rady Europy. Dodatkowym argumentem za ich włączeniem jest podobieństwo reform decentralizacyjnych na całym obszarze należącym do 1990 r. do „bloku wschodniego".

[2] Szersze omówienie tego zagadnienia, jak również reform terytorialnych w latach 50., 60. i 70. w krajach Europy Zachodniej znajduje się w moich wcześniejszych publikacjach (por. przede wszystkim: P. Swianiewicz (red.), Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, Budapeszt 2002.

[3] Trzeba przyznać, że fragmentacja terytorialna nie zaszła tu jeszcze tak daleko, jak we Francji, gdzie odnajdujemy gminy (commune) niemające żadnego stałego mieszkańca.

[4] H. Baldersheim, L. Rose (red.), Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders, Londyn 2009.

[5] Znakomity przegląd teorii odnoszących się do tego zagadnienia można znaleźć w niedawno opublikowanym artykule Marty Lackowskiej, Zarządzanie metropolitalne - spojrzenie teoretyczne, „Samorząd Terytorialny" 2008/9, s. 5-20.

[6] K. Dowding, P. John, S. Biggs, Tiebout: A Survey of the Empirical Literature, „Urban Studies" 1994/4-5 (31), s. 767-797.

[7] G.A. Boyne, Sources of Public Service Improvement: A Critical Review and Research Agenda, „Journal of Public Administration Research and Theory" 2003/13 (3), s. 367-394.

[8] M. Keating, Size, efficiency and democracy: consolidation, fragmentation and public choice, w: D. Judge, G. Stoker, H. Wolman (red.), Theories of urban politics, Londyn 1995.

[9] D.S. King, Fiscal Tiers: the Economics of Multi-Level Government, Londyn 1984.

[10] P. Swianiewicz (red.), Consolidation...; krótkie podsumowanie w języku polskim por. także P. Swianiewicz, Czy małe jest piękne? Czy duże jest bardziej efektywne? Wielkość gmin w teorii i praktyce, „Samorząd Terytorialny" 1995/7-8, s. 23-35.

[11] Por. P. Swianiewicz (red.), Consolidation...

[12] Wielka Brytania z jednostkami samorządowymi o wielkości nieporównywalnej z jakimkolwiek innym krajem europejskim została wykluczona z tych obliczeń.

[13] P. Swianiewicz (red.), Consolidation..., s. 302.

[14] G. Hajnal, Hopes and Reality: The First Decade of the Hungarian Local Government System in the Eyes of the Public,
w: P. Swianiewicz (red.), Public Perception of Local Governments, Budapeszt 2001.

[15] J. Borecky, L. Prudky, Public Perception of Local Government in the Czech Republic, w: P. Swianiewicz (red.), Public Perception...

[16] P. Swianiewicz (red.), Consolidation...

[17] P.E. Mouritzen, The art of the impossible: Reforming local government in Denmark, w: H. Baldersheim, L. Rose (red.), Territorial Choice...

[18] M. Goldsmith, Normative Theories of Local Government: A European Comparison, w: D.S. King, G. Stoker (red.), Rethinking Local Democracy, Londyn 1996.

[19] P. Swianiewicz, The Values of Local Democracy as Seen by Mayors in East-Central Europe, w: H. Baldersheim, M. Illner,
H. Wollmann (red.), Local Democracy in Post-Communist Europe, Opladen 2003, s. 263-273.

[20] P.E. Mouritzen, Size and democratic performance - a summary assessment, 2008.

[21] P.E. Mouritzen, City Size and Citizens' Satisfaction: Two Competing Theories Revisited, „European Journal of Political Research" 1989/17.

[22] P.E. Mouritzen, The art of the impossible...

[23] P. Swianiewicz, M. Herbst, Korzyści i niekorzyści skali w polskich samorządach, „Samorząd Terytorialny" 2002/6.

[24] Optymalna wielkość jednostki lokalnej była przedmiotem rozważań od wielu wieków. Fascynująca jest obserwacja, że wielkość wskazana przez polskie studium przypomina idealne państwo opisywane przez Platona w księdze V: „Liczba naszych mieszkańców będzie wynosić 5,040 - tak, to będzie odpowiednia liczba; będą oni właścicielami ziemi i obrońcami działek" (http://classics.mit.edu/Plato/laws.5.v., tłum. własne). Platon brał pod uwagę jedynie dorosłych, wolnych mężczyzn. Dodając do tego ich rodziny i niewolników otrzymujemy w przybliżeniu 30.000 mieszkańców.

[25] Por. dyskusje na temat przypadku Wielkiej Brytanii: C. Copus, English (UK) Local Government: Neither Local nor Government,
w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation Reforms in Europe, Budapeszt 2009 (w druku).

[26] Jak zauważają H. Baldersheim i L. Rose: „Wymogi z Brukseli mogą czasem być wygodnym pretekstem dla polityków krajowych chcących przeforsować niepopularne reformy", zob. H. Baldersheim, L. Rose (red.), Territorial Choice... Podobne obserwacje odnoszące się do reform regionalnych w Europie Środkowo-Wschodniej formułowali J. Hughes i in. Por. J. Hughes, J.G. Sasse, C. Gordon, EU Enlargement, Europeanisation and the Dynamics of Regionalisation in the CEECs, w: M. Keating, J. Hughes (red.), The Regional Challenge in Central and Eastern Europe, Bruksela 2003.

[27] H. Baldersheim, L. Rose, Territorial Choice...

[28] W polskiej literaturze akademickiej powszechnie stosowany termin to teoria racjonalnego wyboru (co jest tłumaczeniem rational choice theory).

[29] R. Paddison, Redrawing Local Boundaries: Deriving the Principles for Politically Just Procedures, w: J. Meligrana (red.), Redrawing Local Boundaries: An International Study of Politics, Procedures, and Decisions, Vancouver 2004, s. 34.

[30] Szersze omówienie takich środków zaradczych znajduje się w: P. Swianiewicz (red.), Consolidation...

[31] R. Paddison, Redrawing Local..., s. 25.

[32] R. Paddison, Redrawing Local..., s. 27.

[33] C. Copus, English (UK) Local Government...

[34] J. Meligrana, Changing Local Government Boundaries in Different Political-Ideological Environments, w: J. Meligrana (red.), Redrawing Local Boundaries...

[35] M. Kulesza, Methods and Techniques of Managing Decentralisation Reforms in CEE Countries: The Polish Experience, w: G. Peteri (red.), Mastering Decentralisation and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe, Budapeszt 2002, s. 204-205.

[36] P. Swianiewicz, Poland and Ukraine: Contrasting Paths of Decentralization and Territorial Reform, „Local Government Studies" 2006/5, vol. 32, s. 599-624.

[37] K. Vrangsbaek, Danish territorial consolidation reform, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...

[38] N. Hlepas, Greek territorial consolidation uncompleted: From the first (1998) to the second (2008?) wave of reforms, w: P. Swia-
niewicz (red.), Territorial Consolidation...

[39] W Finlandii współpraca międzygminna poprzedziła stworzenie wyższego szczebla samorządowego. Obszerne omówienie przykładu francuskiego por. np. O. Borraz i P. Le Gales, France: the Inter-Municipal Revolution, w: B. Denters, L. Rose (red.), Comparing Local Governance: Trends and Developments, Londyn 2004; oraz R. Hertzog, Inter-Municipal Co-operation: a viable alternative to territorial amalgamation?, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...

[40] M. Illner, Bottom-up territorial consolidation in the Czech Republic?, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...; J. Bućek, Inter-Municipal Co-operation in Slovakia, referat wygłoszony na konferencji UNDP, LGI i Rady Europy Inter-Municipal Co-operation, 28-30.10.2008 r., Bratysława 2008; E. Somlyodyne Pfeil, The Hungarian public service reform - multi-purpose micro-regional associations, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...

[41] P. Swianiewicz, M. Lackowska, From Doing Nothing to Metropolitan Government Institutions? Governing Metropolitan Areas in Poland, w: J.P. Collin (red.), Metropolitan Governance: Issues and Depictions of Experiments on Four Continents, Montreal 2007, s. 317-343.

[42] H. Wollmann, Inter-Communal Co-operation in Cross-Country Variance: A Sketch in Institutionalist Mapping, Discussion paper presented at a workshop on local-to-local partnerships 22-24 May 2008, Bodo 2008.

[43] L.J. Sharpe, Local Government: Size, Efficiency and Citizen Participation, w: The Size of Municipalities, Efficiency and Citizen Participation, „Local and Regional Authorities in Europe" 1995/56.

[44] C. Copus, English (UK) Local Government...

[45] C. Copus, English (UK) Local Government...

[46]P.E. Mourtizen, The art of the impossible...; K. Vrangsbaek, Danish territorial consolidation reform, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...; H. Wollmann, Territorial consolidation reforms in German East Landers, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...

[47] H. Wollmann, Territorial consolidation reforms...

[48]  N. Hlepas, Greek territorial consolidation...

[49]  V. Kreci, B. Ymeri, Territorial consolidation reform in Macedonia, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...

[50]  D. Melua, Georgian territorial reform as seen by the National Association of Local Authorities in Georgia, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...; Koło Naukowe Studentów Gospodarki Przestrzennej, „Spatium", Shadows in a Cave: Georgian Consolidation Reform Seen from a Distance, w: P. Swianiewicz (red.), Territorial Consolidation...

[51] Koło Naukowe Studentów Gospodarki Przestrzennej „Spatium", Shadows in a Cave: Georgian Consolidation...

[52]  R. Dahl, E.R. Tufte, Size and Democracy, Stanford 1973.

[53] C. Copus, English (UK) Local Government...

[54] N. Hlepas, Greek territorial consolidation...

[55] J. Bućek, Inter-Municipal...

Artykuł pochodzi z Finansów Komunalnych i Samorządu Terytorialnego. Wydawcą obu pism jest Wolters Kluwer Polska.

Więcej informacji na stronie www.samorzad.LEX.com.pl