Ernest Knosala
Adam Gołuch
Rafał Stasikowski 

1. Uwagi ogólne
Industrializacja i związane z nią procesy urbanizacyjne spowodowały powstanie nowych struktur przestrzennych, które zaczęły „rozsadzać” historycznie ukształtowane granice gmin. Powstały faktycznie nowe struktury przestrzenne określone jako aglomeracje, których cechą szczególną jest to, że działają - poza istniejącą stopniową strukturą podziału terytorialnego - według powiązań poziomych. Dotychczasowe struktury współdziałania międzygminnego, oparte na zasadzie pełnej dobrowolności, nie zapewniają odpowiedniego stopnia organizacyjnej stabilności aglomeracji, a w konsekwencji - ciągłości wykonywania zadań publicznych. Faktyczne związki między poszczególnymi elementami aglomeracji są bardzo ścisłe, ale wymagają odpowiednio trwałych uregulowań ustrojowoprawnych, zgodnie z którymi następowałaby ich kontrola i koordynacja. Na obszarze aglomeracji niezbędne jest zaplanowanie i wykonanie - na relatywnie niewielkiej przestrzeni - ogromnej liczby świadczeń publicznych w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, komunikacji zbiorowej, zatrudnienia, oświaty, wypoczynku i sportu, opieki zdrowotnej, kultury itd. Dlatego też ustrój aglomeracji - aby zapewnić stabilność działania i ciągłość wykonywania zadań publicznych - powinien być odpowiednio trwały. Może to zapewnić regulacja ustawowa zawierająca stosowne rozwiązania organizacyjne i proceduralne.

Aglomeracje de facto - wyżej zwracaliśmy na to uwagę - są nowymi strukturami przestrzennymi, których funkcjonowanie, a w szczególności rozwój, wymaga nowej formuły ustrojowej, która może być wprowadzona jedynie w drodze specjalnej ustawy (lub ustaw) o aglomeracjach. Niezależnie, czy będzie to jedna ustawa, czy kilka - rozwiązania organizacyjne i proceduralne w nich zawarte powinny być poszukiwane w obrębie następujących kategorii: dobrowolności i obowiązkowości uczestnictwa, centralizacji i decentralizacji oraz subsydiarności zadania. Należy jednak podkreślić, że kategorie te są stopniowalne, zaś problemem jest zachowanie odpowiednich proporcji. Rozwiązania ustrojowoprawne powinny także - w miarę możliwości - uwzględniać specyfikę poszczególnych aglomeracji.

2. Rodzaje aglomeracji
Obszary aglomeracyjne mają zróżnicowaną strukturę przestrzenną. Generalnie w Europie wyróżnia się trzy typy obszarów aglomeracyjnych:

1) „wielkie miasto”, które swoim zasięgiem obejmuje gminy sąsiednie, określane jako gminy satelitarne; w tego typu aglomeracjach zasadniczym problemem jest ujednolicenie systemu komunikacyjnego, zasady międzykomunalnej wymiany świadczeń, współdziałanie w planowaniu przestrzennym; stopień spójności aglomeracji zależy od zakresu ujednolicenia ww. działań; w Polsce do największych tego typu aglomeracji należą Łódź, Kraków, Wrocław, Poznań, a więc miasta liczące powyżej 500 tys. mieszkańców; do 1975 roku należały one do tzw. kategorii miast wyłączonych z województw;

2) „aglomeracje dwucentrowe”; w istocie jest to tzw. dwumiasto; integrację utrudnia konkurencja między dwoma centrami; wiele problemów jest podobnych do tych, które występują w aglomeracjach gwiaździstych („wielkie miasto”);

3) „konurbacja” - zespół miast o zbliżonej wielkości, jednak bez wyraźnie wyodrębnionego miasta centralnego; w Europie konurbacjami są Śląsk i Zagłębie Ruhry; struktury przestrzenne tego typu wykonują zadania, które w znacznym stopniu się pokrywają, a więc poszczególne miasta, które są przestrzennie zintegrowane, odrębnie wykonują zadania publiczne, np. w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków (oczyszczalnie ścieków), zagospodarowania przestrzennego, komunikacji zbiorowej; im więcej tego typu zadań (powtarzających się), tym większa potrzeba współdziałania, ponieważ znacznie oszczędniej, a więc racjonalniej, można te zadania realizować we współdziałaniu, niekiedy zaś jest to bezwzględnie konieczne, np. w transporcie zbiorowym, komunikacji międzymiejskiej (regionalnej), zaopatrzeniu w wodę; zakres oraz intensywność współdziałania powodują, że ogólne instrumenty prawne współdziałania międzykomunalnego stosowane do podnoszenia zdolności wykonywania zadań publicznych przez małe gminy stały się w dużym stopniu niewystarczające, zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju struktury przestrzennej, jaką jest konurbacja śląska.

3. Podstawy prawne
Wyżej sformułowane uwagi prowadzą do dwóch konstatacji. Pierwsza sprowadza się do stwierdzenia, że za pomocą obecnych regulacji prawa samorządowego dotyczących współdziałania komunalnego nie można rozwiązać wszystkich problemów aglomeracji, a tym bardziej konurbacji śląskiej. Nie ulega zatem wątpliwości, że potrzebna jest ustawa o aglomeracjach czy obszarach metropolitalnych. Ten nowy element w ustrojowym prawie samorządowym jest od dawna oczekiwany. Powstaje jednak pytanie, czy w ogólnej ustawie o aglomeracjach będzie możliwe rozwiązanie problemów wynikających ze specyfiki konurbacji śląskiej. Generalnie jesteśmy zdania, że specyfika śląska wymaga specjalnej ustawy. Uzasadniają to następujące argumenty:

- duża koncentracja mieszkańców na niewielkim obszarze; jeśli założymy, że w skład aglomeracji wejdzie 12 miast zamieszkiwanych przez ok. 2 mln mieszkańców na obszarze 800 km2, a więc na ok. 7-8% powierzchni województwa śląskiego (ogólny obszar to 12 tys. km2) zamieszkuje około 40% mieszkańców (cała ludność województwa to 4,9 mln mieszkańców), a to oznacza, że 1 km2 zamieszkuje około 2500 mieszkańców; jest to zagęszczenie porównywalne z Warszawą, gdzie przypada około 3300 mieszkańców na km2 (1 mln 650 tys. mieszkańców zamieszkuje na obszarze 500 km2); brak miasta centralnego, duża koncentracja przemysłu ciężkiego i związana z tym degradacja środowiska naturalnego;

- przyjęcie specjalnej ustawy dla Śląska nie byłoby w naszym systemie samorządowym precedensowe, ponieważ istnieje specjalna ustawa warszawska; uzasadnienie przyjęcia specjalnej ustawy dla Śląska jest naturalnie nieco inne niż w przypadku Warszawy; perturbacje, które wiązały się z uchwalaniem poszczególnych ustaw warszawskich potwierdzają skomplikowanie i kontrowersyjność problemów wymagających ustawowego rozwiązania;

- status Zagłębia Ruhry, które ma zbliżoną do Śląska strukturę przestrzenno-osadniczą oraz przemysłową, został uregulowany w odrębnej ustawie (2004 r.).

Na zakończenie tej części opracowania rysuje się pewna refleksja ogólniejsza. Naszym zdaniem, sposób myślenia wielu decydentów o podziale terytorialnym i lokalnych formach ustrojowych jest schematyczny. Odnosi się to przede wszystkim do samorządowych form przestrzenno-ustrojowych. Nie ulega wątpliwości, że struktury te powinny być stabilne, jednak stabilność struktur samorządowych (przestrzenna i ustrojowa) powinna być mniejsza niż ma to miejsce w administracji rządowej. Struktury samorządu terytorialnego powinny być znacznie bardziej zróżnicowane niż struktury administracji rządowej. Ten tok myślenia prowadzi w konsekwencji do postulatu zwiększenia elastyczności ustroju gmin oraz różnicowania samorządowych struktur regionalnych. Nie można wykluczyć, że na obszarze województwa będzie, obok gmin i powiatów, funkcjonowała aglomeracja jako specyficzna forma ustroju lokalnego. Nie ulega wątpliwości, że ustawa(y) metropolitalna czy też aglomeracyjna byłaby z tego punktu widzenia krokiem we właściwym kierunku. Jednolity, schematyczny podział terytorialny jest ważny dla działania hierarchicznie zorganizowanej administracji rządowej, natomiast dla samorządu terytorialnego może być niekiedy krępujący. Odnosi się to także do rozwiązań ustrojowych, które w naszym systemie są nadmiernie zuniformizowane. Naturalnie nie oznacza to pełnej swobody, ponieważ wykonywanie zadań publicznych, także przez struktury samorządu terytorialnego, wymaga odpowiedniej stabilności oraz jednolitości przestrzennej i ustrojowej.

Opowiadając się za przyjęciem specjalnej ustawy dla Śląska, należy podkreślić, że jej przedmiotem powinny być problemy samorządowe. Nie powinna ona, w zasadzie, wkraczać w sferę ustroju administracji rządowej.
Rozważając kwestię podstaw prawnych, należy także rozważyć zagadnienia konstytucyjne oraz aspekty wynikające z prawa europejskiego.

W naszym przekonaniu, aglomeracja śląska powinna mieć status ustrojowy jednostki samorządu regionalnego, a więc jednostki umieszczonej między rządem centralnym a samorządem lokalnym. Koncepcja ta nie budzi naszym zdaniem istotnych wątpliwości konstytucyjnych. Art. 164 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje, że, poza gminą, inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. W obecnym stanie prawnym status regionalnych jednostek samorządu terytorialnego mają województwa, co nie wyklucza powołania, w drodze ustawy, innych jednostek samorządu regionalnego, jeśli uzasadniają to szczególne względy.

Nie można także pominąć pewnych aspektów związanych z prawem europejskim, a w szczególności Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego, która określa standardy samorządu regionalnego. Akt ten nie został wprawdzie ratyfikowany przez Polskę, jednak zawarte w nim rozwiązania powinny być uwzględnione w przygotowywaniu wewnątrzpaństwowych rozwiązań dotyczących ustroju regionów. Wydaje się, że projektowane rozwiązania powinny być tak skonstruowane, aby bez trudu dostosować je do sytuacji prawnej powstałej po ratyfikacji Karty.

Wreszcie, projektując ustawę, należy rozwiązać także niektóre kwestie techniczno-legislacyjne, polegające na wmontowaniu specjalnej ustawy w obowiązujące ustawodawstwo samorządowe. Niewątpliwie powstanie problem bezpośredniego lub odpowiedniego stosowania przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, ustawy o samorządzie województwa, ustawy o finansach publicznych. Ustawa powinna określić relacje nowej struktury regionalnej do istniejących na obszarze aglomeracji śląskiej form współdziałania komunalnego. Wreszcie, powinna zawierać przepisy przejściowe, które odpowiednio przygotowane być może przesądzą o powodzeniu całego przedsięwzięcia. W naszym przekonaniu, projektowana ustawa w całym zakresie powinna wejść w życie w połowie 2009 roku, a więc jeszcze przed zakończeniem obecnej kadencji samorządu terytorialnego.
Od wejścia w życie ustawy do wyborów samorządowych powinny funkcjonować struktury tymczasowe, których zadaniem byłoby zorganizowanie nowej struktury samorządu regionalnego.

4. Nazwa i forma prawna
W publicystyce proponuje się różne nazwy - Aglomeracja Śląska lub Katowicka, Wielkie Miasto - Katowice, Związek Metropolitalny „Silesia”. Taką zresztą nazwę przyjęto dla nowo utworzonego związku międzygminnego (Górnośląski Związek Metropolitalny). Nazwa instytucji powinna określać jej istotę, dlatego proponujemy Regionalny Związek Komunalny „Śląsk” lub „Silesia”. Istotą związku jest dobrowolność członkostwa oraz samodzielność uczestników. Jeden i drugi element mogą zostać ograniczone ze względu na zapewnienie trwałości struktury, która jest niezbędna do ciągłego wykonywania zadań publicznych. Przymiotnik „regionalny” oznacza zaś poziom, na którym prowadzona jest działalność samorządowa. Ustawa powinna także doprecyzować formę prawną związku, poprzez wyraźne stwierdzenie, że jest on korporacją prawa publicznego. Ustawodawstwo samorządowe budzi w tym zakresie wątpliwości; niektórych przedstawicieli doktryny prowadzi do wniosku, że „(...) gmina jedynie wydaje się być osobą prawa publicznego” (por.: A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 1997, s. 597).

W konsekwencji prowadzi to do rozszczepienia podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego na podmiotowość prywatnoprawną (osoba prawna) i podmiotowość publiczną (zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty). Atrybuty wynikające z podmiotowości prywatnoprawnej (prawo własności, prawo kontraktowania) służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (gminy, powiatu, województwa samorządowego), podobnie jak decyzja administracyjna, prawo miejscowe czy tworzenie jednostek organizacyjnych. Podmiotowość prawna jednostek samorządu terytorialnego jest jednolita i ma charakter publiczny. Nie ma natomiast żadnego znaczenia tryb rozstrzygania sporów, które mogą powstawać w związku z zastosowaniem takiej lub innej prawnej formy działania. Często prawo dopuszcza alternatywne stosowanie w zakresie wykonywania zadań publicznych form prawa prywatnego i publicznego, np. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o gospodarce komunalnej. Wyraźne rozstrzygnięcie tego problemu w ustawie może mieć znaczenie wykraczające poza zakres ustawodawstwa samorządowego.

5. Interes regionu
W polskiej literaturze naukowej Bogdan Dolnicki (Ustrój samorządu terytorialnego, Zakamycze, Kraków 2003, s. 152) sformułował trafne pytanie: czy można wyodrębnić kategorię interesu regionalnego? Problem ten został postawiony na gruncie obowiązującej ustawy o samorządzie województwa.
W świetle tej ustawy wyodrębniona zostaje wspólnota regionalna będąca podmiotem samorządu wojewódzkiego. Podejście to zakłada istnienie - obok interesu ogólnopaństwowego oraz lokalnego - także interesu regionalnego. Przyjęta w polskim prawie samorządowym konstrukcja prawna jednostki samorządu terytorialnego zamazuje problem odrębnych interesów jednostek samorządu terytorialnego działających na poszczególnych poziomach podziału terytorialnego. Znacznie bardziej czytelna z tego punktu widzenia jest konstrukcja związku powiatowego lub regionalnego, którego podmiotami są gminy lub powiaty. Nie bez znaczenia dla wyodrębnienia się interesu regionu jest powstanie Górnośląskiego Związku Metropolitalnego, który ma charakter zupełnie dobrowolny. Projektodawcy tego rozwiązania trafnie dostrzegli istniejący już faktycznie specyficzny interes regionalny. Nie ulega wątpliwości, że efektywna realizacja interesu regionalnego wymaga jednak stabilniejszej struktury ustrojowej niż dobrowolny związek.

6. Stabilność związku
Pewien stopień stabilizacji organizacyjnej struktur administracyjnych jest niezbędny dla ciągłości realizacji zadań publicznych. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie ustawy specjalnej jako podstawy prawnej działania związku regionalnego już samo w sobie jest czynnikiem stabilizującym. Odpowiedni stopień stabilności można także uzyskać poprzez rozwiązania temporalne, np. poprzez określenie czasu trwania uczestnictwa, np. co najmniej dwie kadencje samorządowe. Funkcję stabilizującą mogą spełnić odpowiednio rygorystyczne uregulowania procedury przystępowania i występowania ze związku (większość kwalifikowana, zatwierdzenie uchwały związku przez ministra ds. administracji lub wojewodę). W ustawie powinny być także określone daty składania wniosków w sprawie przystąpienia i wystąpienia. Precyzyjne uregulowanie tych spraw, na pierwszy rzut oka szczegółowych i technicznych, może przesądzić o powodzeniu całego przedsięwzięcia.

7. Skład związku
Skład związku regionalnego budzi wiele kontrowersji. Według prezentowanej w tym opracowaniu koncepcji, miasta na prawach powiatu działające na obszarze aglomeracji śląskiej stałyby się z mocy prawa członkami związku. Tak więc sama ustawa określałaby „rdzeń” związku, który tylko w trybie zmiany ustawy mógłby być zmieniony. Można zresztą uznać, że „rdzeń” ten już istnieje i składa się z miast na prawach powiatu, które wyraziły dobrowolną akcesję do Górnośląskiego Związku Metropolitalnego. Okoliczność ta dowodzi także istnienia odrębnego interesu regionalnego. Ustawa powinna także regulować możliwość przystąpienia do związku powiatów graniczących z miastami wymienionymi w ustawie. Akcesja ta powinna nastąpić w ściśle określonych terminach. Zakładając, że wybory byłyby w 2010 roku, wnioski powinny być złożone do 31 grudnia 2009 roku. Członkowie związku mają prawo wystąpienia z niego - z wyjątkiem członków wymienionych w ustawie - w drodze porozumienia lub wypowiedzenia. Procedury takie powinny być odpowiednio restrykcyjne (np. za zgodą ministra właściwego ds. administracji publicznej, po upływie określonego okresu).

8. Zakres działania i zadania związku
Forma ustawy, poza stabilizacją, pozwala - uwzględniając specyfikę aglomeracji - określić zakres działania oraz zadania powoływanego do życia związku regionalnego. Generalnie zadania związku powinny być zbudowane według subsydiarności. Wydaje się, że do ogólnej konstrukcji zadań samorządu terytorialnego nie powinno się wprowadzać większych modyfikacji. Związek powinien realizować zadania zlecone, własne (obowiązkowe i dobrowolne) oraz przekazane mu w drodze porozumienia przez członków związku (pojedynczych czy ich grupę).
Zadania zlecone są zadaniami rządowymi, przekazywanymi związkowi w trybie ustawy lub porozumienia.

Zadania własne obowiązkowe powinny być taksatywnie wymienione w ustawie. Do tej kategorii powinny być zaliczone zadania z zakresu planowania przestrzennego i rozwojowego (koncepcje rozwoju regionalnego). Niewątpliwie problemem jest harmonizowanie planów związku (regionalnych) z planami lokalnymi. Obowiązkowe zadania związku powinny obejmować ochronę zabytków kultury przemysłowej (tworzenie i utrzymanie szlaków zabytków kultury przemysłowej), krajobrazu, terenów zielonych, rekreacyjnych i leśnych o znaczeniu regionalnym oraz zaopatrzenie w wodę, a także popieranie rozwoju regionalnego, marketing regionalny, popieranie rozwoju turystyki w regionie, a także gromadzenie i analizę informacji na temat rozwoju strukturalnego regionu. Niezwykle ważnym zadaniem jest także regionalny transport zbiorowy oraz komunikacja regionalna.
Zgromadzenie może rozszerzyć zakres zadań realizowanych przez związek o zadania fakultatywne. Mogłyby one obejmować przedsięwzięcia regionalne, w szczególności z zakresu sportu, kultury, zarządzania instytucjami o zasięgu regionalnym, np. Park Kultury i Wypoczynku, Stadion Narodowy itd.

Zadania przekazane na wniosek członka lub grupy członków związku stanowią czynnik centralizujący je. Jest to jednak elastyczne rozwiązanie, które nie zagraża samodzielności związku, ponieważ ma charakter dobrowolny. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jest to rozwiązanie integrujące związek i racjonalizujące jego działania. Zadania te mogą obejmować sprawy usuwania odpadów (wysypiska śmieci, oczyszczalnie ścieków), recykling, a także inne, przewidziane w ustawach szczególnych. Porozumienie o przekazaniu zadania jest zawiązywane na czas określony i przed upływem tego okresu może być wypowiedziane tylko z ważnych powodów.
Związek wykonuje zadania poprzez wydawanie aktów indywidualnych, stanowienie aktów prawa miejscowego (z wyjątkiem przepisów porządkowych), tworzenie jednostek organizacyjnych, zawieranie umów i porozumień. Wewnętrzny ustrój związku określa statut zatwierdzany przez ministra właściwego ds. administracji publicznej. Spory rozstrzyga sąd administracyjny.

9. Organy związku
Organ stanowiący związku (rada związku) - jako specyficznej regionalnej jednostki samorządu terytorialnego - powinien być powołany w trybie wyborów powszechnych i bezpośrednich. Wynika to zarówno z prawa wewnętrznego, jak i europejskiego (art. 12 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego).
Przedstawione wyżej rozwiązanie ma charakter docelowy i powinno być wprowadzone po najbliższych wyborach samorządowych. Ponieważ, jak już zaznaczyliśmy, Europejska Karta Samorządu Regionalnego nie została jeszcze ratyfikowana przez Polskę, możliwe jest rozwiązanie przejściowe, funkcjonujące do najbliższych wyborów samorządowych. Funkcje organizatora związku ustawa może powierzyć wojewodzie, który w sprawach ważnych mógłby korzystać z pomocy kolegium złożonego z prezydentów miast oraz starostów - członków związku. Prezydenci mają silną legitymację polityczną, ponieważ wybierani są w wyborach bezpośrednich. Do zadań wojewody należałoby przede wszystkim zorganizowanie aparatu administracyjnego związku. Kwestie te powinny być szczegółowo uregulowane w przepisach przejściowych.

10. Zarząd związku
Organ wykonawczy związku powinien być wybrany przez radę związku. Kompetencje zarządu powinny obejmować przygotowanie projektów decyzji przedkładanych zgromadzeniu, kontrolę ich wykonania, kierowanie przy pomocy dyrektora regionalnego aparatem administracyjnym związku, rozstrzyganie indywidualnych spraw administracyjnych oraz załatwianie spraw wynikających z ustaw lub statutu związku.

11. Dyrektor regionalny i administracja związku
Aparatem administracyjnym związku powinien jednoosobowo kierować dyrektor generalny, powoływany przez radę związku w drodze konkursu. Do zadań dyrektora powinno należeć przygotowywanie projektów decyzji zarządu oraz kontrola ich wykonania. Administracja związku powinna być zorganizowana na zasadzie działowej. Działy powinny odpowiadać obligatoryjnym komisjom zgromadzenia (planowanie, gospodarka, ochrona środowiska, kultura i sport). Dyrektor generalny i kierownicy działów powinni być powołani na okresy sześcioletnie. Procedura odwołania przed upływem sześciu lat powinna być szczególnie rygorystyczna. Konkursowy tryb powoływania dyrektora i kierowników powinien być bezwzględnie przestrzegany. Kandydaci powinni mieć odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Zakres ich praw i obowiązków powinna określać umowa. Pozycja prawna dyrektora powinna być szczegółowo doprecyzowana w statucie związku.

12. Finanse związku
W okresie przejściowym działalność związku powinna być finansowana z dotacji budżetowej. Natomiast regularna działalność związku powinna być prowadzona zgodnie z ustawą o finansach publicznych oraz ustawą o samorządzie województwa. Należy także rozważyć możliwość wprowadzenia instytucji wpłat, które członkowie związku wnosiliby do budżetu związku. Wpłaty te pełniłyby funkcję wyrównawczą, zaś ich wysokość zależałaby od potencjału gospodarczego poszczególnych członków oraz stopnia korzystania z instytucji regionalnych sfinansowanych ze środków związku. Funkcja wyrównawcza byłaby ważnym czynnikiem integrującym związek i stanowiła o jego samorządności. W istocie jest to bowiem wspomaganie gmin biedniejszych przez gminy bogatsze. Nie ma bowiem samorządu bez wzajemnej pomocy, bo właśnie pomoc sąsiedzka, historycznie biorąc, była jednym ze społecznych fundamentów samorządu terytorialnego, ponieważ gruntowała poczucie wspólnoty. Nie można jej także pomijać obecnie, tworząc nowe instytucje samorządu terytorialnego. Brak tego rodzaju rozwiązań w samorządzie powiatowym i wojewódzkim uważamy za poważną wadę.

Projekt ustawy z dnia....... o Regionalnym Związku Komunalnym
„Silesia”
Rozdział I
Przepisy ogólne
Art. 1
Miasta na prawach powiatu: Katowice, Sosnowiec, Chorzów, Bytom, Zabrze, Gliwice, Świętochłowice, Tychy, Mysłowice, Siemianowice Śląskie, Ruda Śląska, Piekary Śląskie tworzą Regionalny Związek Komunalny „Silesia”, zwany dalej związkiem komunalnym.
Art. 2
Związek komunalny jest osobą prawną prawa publicznego wykonującą w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przysługujące mu zadania publiczne.
Art. 3
1. Siedzibą zarządu związku komunalnego jest..............
2. Siedzibą rady związku komunalnego jest....................
3. Siedziby organów związku komunalnego mogą być zmienione uchwałą rady związku komunalnego podjętą większością 2/3 głosów ustawowego składu rady.
Art. 4
1. Członkami związku komunalnego są określone w art. 1 jednostki samorządu terytorialnego.
2. W terminie do 31 grudnia 2009 r. do związku komunalnego mogą przystąpić miasta Jaworzno, Dąbrowa Górnicza, Będzin, Czeladź, Tarnowskie Góry oraz Powiat Będziński, Powiat Gliwicki, Powiat Tarnogórski i Powiat Lędzińsko-Bieruński. Późniejsze przystąpienie możliwe jest najpóźniej na rok przed rozpoczęciem nowej kadencji, ze skutkiem od początku nowej kadencji.
3. Przystąpienie następuje na podstawie uchwały właściwej rady miejskiej (rady powiatowej) podjętej większością 2/3 głosów ustawowego składu rady.
4. Wystąpienie ze związku komunalnego miast lub powiatów, które przystąpiły do niego dobrowolnie, możliwe jest po upływie okresu odpowiadającego co najmniej dwóm pełnym kadencjom, ze skutkiem na koniec danej kadencji.
5. Dla skuteczności przystąpienia i wystąpienia ze związku komunalnego wymagane jest zatwierdzenie przez ministra właściwego ds. administracji publicznej.
6. W razie wystąpienia ze związku komunalnego następuje rozliczenie finansowe oraz majątkowe występującego członka ze związkiem wg reguł określonych w statucie związku komunalnego.
Art. 5
1. O ustroju związku komunalnego stanowi jego statut.
2. Statut podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego ds. administracji publicznej.
3. Na rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 2, zarząd związku komunalnego może wnieść w terminie 30 dni skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który rozpozna ją w terminie jednego miesiąca.
Rozdział II
Zakres działania i zadania Regionalnego Związku Komunalnego „Silesia”
Art. 6
1. Związek komunalny wykonuje zadania publiczne o charakterze regionalnym, określone w ustawach.
2. Do zadań, o których mowa w ust. 1, zalicza się:
a) opracowanie strategii rozwoju związku komunalnego,
b) gromadzenie, analiza i ocena danych na temat rozwoju struktury przestrzennej regionu,
c) organizacja regionalnego transportu zbiorowego,
d) zarządzanie Wojewódzkim Parkiem Kultury, Wypoczynku i Rozrywki w Chorzowie,
e) utrzymanie i rozbudowa Drogowej Trasy Średnicowej,
f) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego regionu poprzez tworzenie parków i szlaków krajobrazowych,
g) rozwój i utrzymanie szlaków kultury przemysłowej,
h) pobudzanie aktywności gospodarczej oraz podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki regionu,
i) promocja regionu,
j) systematyczne i wzmożone powiększanie oraz ochrona zasobów wodnych.
3. Związek komunalny może także wykonywać inne zadania, w szczególności z zakresu sportu i kultury, które zaspokajają zbiorowe potrzeby mieszkańców związku komunalnego, a także wykraczające poza zakres możliwości poszczególnych członków związku komunalnego, w szczególności imprezy o charakterze europejskim i światowym.
4. Przystąpienie do wykonywania zadań, o których mowa w ust. 3, wymaga zgody większości 2/3 głosów ustawowego składu rady związku komunalnego.
Art. 7
1. Strategia rozwoju związku komunalnego, na podstawie założeń zrównoważonego rozwoju wszystkich członków, określa kierunki przestrzennego rozmieszczenia osadnictwa, infrastruktury technicznej, rozwoju zasobów wodnych oraz przedsięwzięć gospodarczych, kulturalnych, sportowych i rekreacyjnych o znaczeniu regionalnym.
2. Projekt strategii rozwoju związku komunalnego podlega uzgodnieniu ze wszystkimi członkami związku.
3. Strategia rozwoju związku komunalnego wiąże członków związku i stanowi podstawę opracowania zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
4. Członkowie związku przedkładają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zarządowi związku komunalnego.
5. Zarząd związku komunalnego w terminie 30 dni od doręczenia może, w razie stwierdzenia sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze strategią rozwoju związku, złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
6. Wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje spory, o których mowa w ust. 5, w terminie jednego miesiąca.
Art. 8
1. Ustawy mogą nakładać na związek komunalny obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.
2. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej może wykonywać związek komunalny także na podstawie porozumienia z organami tej administracji.
3. Związek komunalny może wykonywać zadania z zakresu właściwości swoich członków na podstawie porozumienia z nimi, w zakresie i na zasadach określonych w statucie związku komunalnego.
4. Do porozumień określonych w ust. 3 stosuje się przepisy rozdziału 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Art. 9
Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane również w drodze współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego.
Art. 10
1. W celu wykonywania zadań powierzonych związek komunalny może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
2. Dla wspomożenia realizacji zadań z zakresu planowania przestrzennego oraz rozwoju regionalnego związek komunalny tworzy „Silesia” Biuro Planowania Przestrzennego i Rozwoju Regionalnego - spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której jest jedynym udziałowcem.
3. Związek komunalny oraz inna komunalna osoba prawna mogą prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w przypadkach określonych w ustawach.
4. Formy prowadzenia gospodarki związku, w tym wykonywania przez związek zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
Rozdział III
Władze Regionalnego Związku Komunalnego „Silesia”
Art. 11
Związek komunalny wykonuje przysługujące mu zadania przez swoje organy.
Art. 12
1. Organami związku komunalnego są rada oraz zarząd związku komunalnego.
2. W skład rady oraz zarządu związku komunalnego nie mogą wchodzić osoby wchodzące w skład organów członków związku, osoby zatrudnione w urzędach członków związków oraz w administracji rządowej, a także osoby pełniące funkcję posłów i senatorów.
Art. 13
1. Rada związku komunalnego jest organem stanowiącym i kontrolnym.
2. Kadencja rady związku komunalnego trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów.
3. W skład rady związku komunalnego wchodzą radni wybrani w wyborach bezpośrednich w obwodach obejmujących granice administracyjne poszczególnych członków w liczbie po dwóch na każdego członka do 100 000 mieszkańców oraz po jednym radnym na każde kolejne rozpoczęte 100 000 mieszkańców.
4. Zasady i tryb wyborów do rady związku określa odrębna ustawa.
Art. 14
W sprawie odwołania rady związku komunalnego przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum.
Art. 15
Do wyłącznej właściwości rady związku komunalnego należy:
1) stanowienie aktów prawa miejscowego:
a) statutu związku,
b) przepisów wykonawczych,
c) zasad gospodarowania mieniem związku,
d) zasad i trybu korzystania ze związkowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,
e) innych, określonych odrębnymi ustawami;
2) uchwalanie strategii rozwoju związku, innych programów i planów związku,
3) wybór i odwołanie zarządu związku, stanowienie o kierunkach jego działania, rozpatrywanie sprawozdań z jego działalności oraz ustalanie wynagrodzeń jego członków,
4) podejmowanie uchwały w sprawie trybu pracy nad projektem uchwały budżetowej,
5) podejmowanie uchwały w sprawie szczegółowości układu wykonawczego budżetu związku,
6) określenie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa,
7) podejmowanie uchwał w przedmiocie absolutorium dla zarządu związku z tytułu wykonania budżetu związku,
8) uchwalanie budżetu związku oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej związku i udzielanie absolutorium zarządowi z tego tytułu,
9) uchwalanie, w granicach określonych ustawami, przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych,
10) ustanawianie opłat za korzystanie z usług przedsiębiorstw, zakładów, instytucji, urządzeń związkowych, a także ustalanie opłat administracyjnych,
11) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku przekraczających zakres zwykłego zarządu,
12) podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi podmiotami samorządu oraz wydzielenia na ten cel odpowiedniego majątku, a także uczestnictwa w międzynarodowych zrzeszeniach regionalnych i innych formach współpracy regionalnej,
13) stanowienie w sprawach pomników, po porozumieniu z właściwą radą gminy,
14) nadawanie honorowego członkostwa związku,
15) prowadzenie mediacji w sprawach spornych między członkami,
16) uchwalanie przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów związku,
17) podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem związku do właściwości rady związku.
Art. 16
1. Uchwały rady związku komunalnego podejmowane są zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
2. Odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium zarządowi jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium.
Art. 17
1. Rada związku komunalnego obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał.
2. Na wniosek co najmniej 1/4 liczby członków rady przewodniczący rady jest zobowiązany zwołać jej posiedzenie w każdym czasie.
3. Na wniosek przewodniczącego zarządu związku komunalnego przewodniczący rady jest zobowiązany zwołać posiedzenie rady związku komunalnego nie później niż w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku.
Art. 18
1. Rada związku komunalnego wybiera ze swojego grona przewodniczącego oraz dwóch jego zastępców bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
2. Przewodniczący rady i jego zastępcy nie mogą wchodzić w skład zarządu związku.
3. Zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. W razie jego nieobecności zadania wykonuje jego pierwszy zastępca.
4. Odwołanie przewodniczącego lub jego zastępców następuje na wniosek 1/4 ustawowego składu rady, w trybie określonym w ust. 1.
Art. 19
1. Zarząd związku komunalnego jest organem wykonawczym związku.
2. W skład zarządu wchodzą: przewodniczący, dwóch jego zastępców oraz dwóch członków.
3. Przewodniczącego zarządu wybiera rada związku bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej 2/3 składu, spośród kandydatów zgłoszonych przez co najmniej 1/5 radnych.
4. W razie nieuzyskania przez żadnego z kandydatów bezwzględnej większości głosów w pierwszej turze zarządza się kolejne głosowania, nie więcej jednak niż dwa. Do kolejnych głosowań przechodzi dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów. Jeżeli w kolejnych głosowaniach żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, przewodniczącym zarządu zostaje kandydat, który w ostatnim głosowaniu otrzymał większą liczbę głosów.
5. Rada związku dokona wyboru przewodniczącego zarządu w terminie 14 dni od ukonstytuowania się rady.
6. Przewodniczący może być wybrany spoza członków rady.
7. Zastępców przewodniczącego i członków zarządu wybiera i odwołuje rada na wniosek przewodniczącego zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
8. Rada związku może odwołać zarząd w trybie określonym w ust. 3.
Art. 20
1. Rada związku komunalnego może powoływać komisje, których zadania, przedmiot działania i organizację wewnętrzną oraz tryb pracy określa statut związku. W skład komisji mogą wchodzić osoby spoza grona członków rady związku komunalnego w liczbie nieprzekraczającej połowy składu komisji.
2. Rada związku komunalnego powołuje komisję rewizyjną.
Art. 21
1. Zarząd wykonuje zadania przy pomocy urzędu związku komunalnego kierowanego przez dyrektora generalnego.
2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny, uchwalony na wniosek zarządu przez radę.
3. Zadania w zakresie zapewnienia sprawnego funkcjonowania urzędu i warunków jego działania, a także organizowania pracy w urzędzie realizuje dyrektor generalny, który jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników urzędu.
4. Dyrektor generalny jest powoływany w drodze konkursu przeprowadzanego przez radę związku komunalnego na sześcioletnią kadencję.
5. Dyrektor generalny może być odwołany bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady przez radę związku komunalnego na wniosek zarządu lub 1/5 ustawowego składu rady w razie:
a) skazania prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwo,
b) niewypełniania obowiązków służbowych na skutek długotrwałej choroby,
c) rażącego niewypełniania obowiązków służbowych,
d) złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu.
6. Status prawny pracowników związku określa ustawa o pracownikach samorządowych.
Art. 22
W kwestiach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
Rozdział IV
Mienie Regionalnego Związku Komunalnego „Silesia”
Art. 23
Mieniem związku komunalnego jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez związek lub związkowe osoby prawne.
Art. 24
1. Związek komunalny może nabyć mienie w drodze przekazania go przez członków związku.
2. Członkowie związku mogą przekazać swoje mienie związkowi komunalnemu, jeżeli jest ono konieczne do realizacji jego zadań.
3. Nabycie mienia jest nieodpłatne i następuje z dniem, w którym uchwały rad członków związku o przekazaniu i uchwała rady związku komunalnego stały się ostateczne.
4. W razie wystąpienia członków, o których mowa w ust. 2, ze związku komunalnego lub jego likwidacji, członkowie otrzymują rekompensatę pieniężną odpowiadającą wartości mienia z daty zakończenia członkostwa lub zwrot przekazanego mienia, jeżeli jest to możliwe, albo inne mienie, na które członkowie wyrazili zgodę.
Art. 25
W kwestiach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 4 ustawy, o której mowa w art. 22.
Rozdział V
Finanse Regionalnego Związku Komunalnego „Silesia”
Art. 26
1. Dochodami związku komunalnego są:
a) udziały w podatkach i subwencjach ogólnych stanowiących dochody członków związku,
b) udziały w podatkach i subwencjach ogólnych, na zasadach określonych w odrębnej ustawie,
c) dochody z majątku związku komunalnego i jego działalności gospodarczej.
2. Dochodami związku komunalnego mogą być:
a) nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych,
b) dotacje celowe na realizację zadań zleconych,
c) dobrowolne świadczenia członków związku,
d) pożyczki oraz emisje obligacji,
e) spadki, zapisy i darowizny,
f) inne dochody.
Art. 27
1. Na pokrycie części wydatków związanych z wykonywaniem zadań związku ustala się udziały, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt a) niniejszej ustawy.
2. Zasady ustalania udziałów określa odpowiednia ustawa.
3. Za zgodą wszystkich członków związku komunalnego mogą zostać odpowiednio zwiększone udziały, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt a) niniejszej ustawy.
Art. 28
W kwestiach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 4 ustawy, o której mowa w art. 22.
Rozdział VI
Nadzór nad działalnością Regionalnego Związku Komunalnego „Silesia”
Art. 29
Przepisy o nadzorze zawarte w ustawie, o której mowa w art. 22, stosuje się odpowiednio do związku komunalnego.
Rozdział VII
Przepisy przejściowe i końcowe
Art. 30
1. Do dnia wyboru organów związku komunalnego ich funkcję pełni wojewoda śląski.
2. Do zadań wojewody należy zorganizowanie urzędu związku komunalnego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych wykonujących jego zadania.
Art. 31
W sprawach ważnych dla związku komunalnego wojewoda zasięga opinii kolegium złożonego z prezydentów miast członkowskich oraz starostów, w razie przystąpienia do związku komunalnego podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 niniejszej ustawy.
Art. 32
1. Wojewoda nie może zarządzić przeprowadzenia konkursu na dyrektora generalnego urzędu związku komunalnego.
2. Powołana przez wojewodę osoba na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora generalnego pełni tę funkcję do czasu rozstrzygnięcia konkursu, o którym mowa w art. 21 ust. 4 niniejszej ustawy.
Art. 33
Koszty organizacji i funkcjonowania związku komunalnego do dnia pierwszych wyborów organów związku pokrywa budżet państwa.
Art. 34
Ustawa wchodzi w życie z dniem...................
prof. zw. dr hab. Ernest Knosala, dr Adam Gołuch, dr Rafał Stasikowski są pracownikami naukowymi w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xml

kkż/