Z kierownikiem Zakładu Finansów Samorządu Terytorialnego Szkoły Głównej Handlowej rozmawiamy o kondycji finansowej samorządów, reformie dochodów JST oraz perspektywach rozwojowych gmin i miast w najbliższych miesiącach.   

Serwis Samorządowy PAP: Panie profesorze, samorządy po III kw. 2023 r. miały nadwyżkę budżetową w wysokości prawie 8,3 mld zł, przy planowanym deficycie w wysokości 50,67 mld zł. W analogicznym okresie ubiegłego roku nadwyżka wynosiła prawie dwa razy więcej (prawie 14,9 mld). Czy jest się czego obawiać, jeśli chodzi o finanse JST? Jak ocenia Pan obecną kondycję samorządów?

Dr hab. Jacek Sierak, prof. SGH: To bardzo złożone pytanie. W Polsce mamy grupy samorządów, istotnie różniące się miedzy sobą zakresem zadań, źródłami finansowania, potencjałem demograficznym i gospodarczym. Czynniki te wpływają zarówno na stronę dochodową, jak i stronę wydatkową budżetu. W ostatnich latach samorządy funkcjonowały w bardzo niestabilnych warunkach, wynikających m.in. z pandemii, wojny w Ukrainie, wysokiej inflacji, zmian prawnych w systemie finansów samorządowych czy też podatków (obniżenie stawki PIT). Skutkowało to obniżeniem potencjału finansowego i rozwojowego części z nich, przede wszystkim, jednostek o wysokiej bazie ekonomicznej, funkcjonujących wcześniej na stabilnych źródłach dochodów własnych. Szczególnie widoczne było to w dużych miastach, ale także w miastach małych i średnich, których władze najbardziej pesymistycznie oceniają swoją przyszłość finansową.

W porównaniu z nimi w mniejszym stopniu obniżył się potencjał części gmin wiejskich, a niektóre z nich, będąc beneficjentami rządowego wsparcia dotacyjnego, realizowały całkiem spory zakres zadań inwestycyjnych. To wsparcie nie ograniczało się oczywiście wyłącznie do ośrodków wiejskich. Zdecydowana większość skarbników potwierdzi, że planowanie finansowe, w tym wieloletnie, było w ostatnich latach dużym wyzwaniem.

Jaki Pana zdaniem będzie rok 2024, jeśli chodzi o samorządowe finanse? Jakie czynniki będą kluczowe dla wyniku finansowego JST?

Każdy rok w finansach samorządowych jest trudny, zakres potrzeb jest bowiem zawsze większy niż zasób środków, jakie można przeznaczyć na ich realizację. Jeśli pyta Pan o czynniki – jak zawsze będzie ich wiele – ogólna sytuacja makroekonomiczna, ogólna kondycja sektora publicznego, rozumienie przez władze centralne roli samorządu jako podmiotu władzy i gospodarki lokalnej, budowa nowego systemu finansowania samorządów, uruchomienie środków polityki spójności i KPO, umiejętność podejmowania przez władze lokalne racjonalnych decyzji w zarządzaniu środkami publicznymi. Zapewne wymienianie tych czynników mogłoby zająć kolejną stronę tekstu.

Na pewno to będzie bardzo ważny rok zarówno dla bieżącego, jak i przyszłego funkcjonowania gmin, powiatów i województw samorządowych.

Wspomniał Pan o uruchomieniu środków z polityki spójności. Jak w tym kontekście ocenia Pan ryzyko, że pomimo startu szeregu konkursów unijnych, samorządy nie będą w stanie sięgnąć po pieniądze, bo zwyczajnie nie będą w stanie zapewnić wkładu własnego?

Takie ryzyko rzeczywiście dostrzegam. Przez wiele lat jednostki samorządu terytorialnego były największymi beneficjentami środków unijnych. Pozyskiwały je na bazie posiadanych zasobów, w tym finansowych (konieczność zapewnienia wkładu własnego w procesie wspófinansowania projektów unijnych) oraz umiejętności organizacyjnych związanych z przygotowaniem, realizacją i obsługą projektów. Nie oznacza to, że wszystkie one pozyskiwały te środki w równym stopniu, dla wielu jednostek były one trudno dostępne, a nawet niemożliwe do pozyskania. Istotne znaczenie miał i ma tu tzw. wkład własny, a więc konieczność zapewnienia środków na współfinansowanie projektów własnymi zasobami budżetowymi uzupełnianymi instrumentami rynku dłużnego.

To samorządy mające zdolność do generowania nadwyżek operacyjnych, posiadające wysoką zdolność kredytową stanowiły znaczącą grupę beneficjentów środków unijnych. Niestety w ostatnich latach zdolność tę w części, a w niektórych przypadkach w dużym stopniu, utraciły. W tej grupie są m.in. duże miasta.

W takiej sytuacji konieczne będzie zapewne przygotowanie kolejnych instrumentów wsparcia samorządów. Osobiście jako samorządowiec z wieloletnim doświadczeniem zawsze w swojej pracy wolałem budować wieloletnie programy inwestycyjne na bazie własnych, stabilnych źródeł finansowania. Samodzielność finansowa to jedna z podstawowych zasad samorządności.

Opracował Pan tzw. wskaźnik aktywności rozwojowej samorządów (WARS), który z wyprzedzeniem wskazuje, jakim trendom w najbliższych miesiącach będą podlegać procesy rozwojowe samorządu terytorialnego. Co widać z najnowszych danych? Czy w 2024 r. będzie boom inwestycyjny, czy raczej cięcia nowych projektów?

Właśnie finalizujemy drugą edycję naszego badania, wyników zdradzać jeszcze nie mogę. Mogę natomiast powiedzieć, że cieszy się ono znacznie większym zainteresowaniem niż pierwsza edycja (mamy duża większą  liczbę odpowiedzi ankietowych), a wyniki, które ogłosimy za miesiąc, będą bardzo ciekawe. Postrzeganie przyszłości zmienia się, ale nie jest to zmiana jednokierunkowa.

Zapraszam na naszą drugą konferencję tematyczną w SGH, podczas której podamy szczegółowe wyniki wskaźnika WARS dla różnych grup. samorządów.

Od lat mówi się o pilnej potrzebie reformy finansów JST. Poprzedni rząd przez kilkanaście miesięcy konsultował szerokie zmiany w dochodach JST, ale skarbnicy nie doczekali się nowej ustawy. Co Pana zdaniem powinno się zmienić? 

W obecnej sytuacji reforma ta jest konieczna. Osobiście jestem zwolennikiem: po pierwsze budowy systemu bazującego na stabilnych dochodach własnych, z możliwe dużym zakresem samodzielności finansowej, po drugie ze względu na zróżnicowany własny potencjał społeczno-gospodarczy i finansowy samorządów, bardzo starannego przygotowania i zbudowania systemu redystrybucji środków, opartego o zasady sprawiedliwości, ale także efektowności ekonomiczno-społecznej. Tak by zapewnić możliwie wysoki stopień racjonalności alokacji środków publicznych.

Problem ten zresztą dotyczy nie tylko podsektora samorządowego, dotyczy całego systemu finansów publicznych. To bardzo duże wyzwanie, jeśli system taki, bazujący na instrumentach zarządzania strategicznego, udałoby się zbudować, jego beneficjentami będziemy wszyscy.

Jak Pana zdaniem powinna wyglądać ta reforma? Samorządy raczej nie mają czasu, żeby czekać na nią kolejne kilkanaście miesięcy.   

Moim zdaniem nie powinny być to zmiany wprowadzane ad hoc. Oczywiście potrzebna jest szeroka dyskusja, z wieloma konsultacjami, zakończona wypracowaniem wniosków i rekomendacji. Na tej bazie należy wypracować założenia nowego systemu, pierwotnie zapewne w kilku scenariuszach.

Dla każdego z tych scenariuszy niezbędne będzie opracowanie modelu symulującego prognostycznego przyszłe przepływy finansowe, z określeniem skutków dla każdej jednostki samorządu terytorialnego i ich wybranych grup. Następnie ponowna dyskusja i tak aż do opracowania finalnej propozycji.

Ważne jest tu także przyjęcie pewnych kluczowych zasad, choćby zapewniających stabilność finansową samorządów (np. rekompensowanie strat wynikających ze zmian ustawowych - jako przykład można tu podać zmiany stawek podatku PIT czy też wypracowanie rozwiązań w zakresie finansowania zadań oświatowych), czy też związanych decentralizacją zadań i decentralizacją środków publicznych.

Mówimy więc o budowie nowego systemu, co nie oznacza, że nie będą konieczne zmiany przejściowe, wprowadzane nieco wcześniej.

Rozmawiał Marcin Przybylski