Coraz więcej samorządów korzysta z niestandardowych instrumentów dłużnych. Z danych RIO wynika, że zobowiązania JST z tego tytułu wynoszą już 275 mln zł. Izba publikuje listę samorządów korzystających z takich usług.

W związku z rosnącymi potrzebami pożyczkowymi samorządów oraz coraz większą popularnością nowych form finansowania inwestycji Regionalne Izby Obrachunkowe przygotowały raport na temat "Niestandardowych instrumentów finansowania potrzeb budżetowych jednostek samorządu terytorialnego".

Dokument stanowi analizę zagrożeń oraz podaje przykłady korzystania z takich produktów przez JST. 

W swoim raporcie izby skupiły się na kilku najpopularniejszych instrumentach jak: subrogacja, finansowanie kapitałowe, sprzedaż zwrotna, leasing zwrotny i płatność ratalna. Jak podaje RIO wartość zobowiązań wynikających z zawartych przez JST umów i porozumień na tego typu instrumenty wynosiła łącznie 274,5 mln zł (w tym należności główne i wszelkie należności uboczne związane z danym instrumentem, np. czynsz dzierżawny, odsetki, prowizje, raty leasingowe, kaucje na poczet odkupu itp.).

RIO zwracają uwagę, że pod nazwami wymienionych instrumentów kryją się skomplikowane konstrukcje prawne i finansowe, które od klasycznych kredytów, pożyczek i papierów wartościowych odróżnia m.in. to, że nie podlegają one wyraźnym ograniczeniom ustawowym, w szczególności w zakresie ich przeznaczenia, uzyskania stosownej opinii organu nadzoru, czy zachowania ustawowych limitów zadłużenia.

Z analizy RIO wynika, że w 2014 i 2015 r. jednostki samorządowe w pierwszej reakcji na perspektywę przekroczenia ustawowych limitów zadłużenia (relacja wyrażona w art. 243 ustawy o finansach publicznych), podejmowały działania w celu zmian w harmonogramach spłaty zadłużania, np. poprzez renegocjację umów kredytowych i wydłużenie okresu spłaty lub w ogóle przeniesienie spłaty na koniec okresu kredytowania.

„Rolując dług" zdobywały w ten sposób przestrzeń dla kolejnych zobowiązań. Oczywiście nie bez konsekwencji. Przyjęte rozwiązania powodowały wydłużenie okresu spłaty, a więc generowały większe koszty wynikające z obsługi.

Ogółem jednak mieściły się w uwarunkowaniach wyznaczonych przez przepisy o finansach publicznych i dawały możliwość poddania weryfikacji w odniesieniu do limitów (relacji) określonych przez ustawodawcę.

RIO zwraca uwagę, że obecnie mamy do czynienia z zupełnie nowym zjawiskiem, „swoistą inżynierią finansową", której zasadniczym zamierzeniem jest tworzenie i wprowadzanie na rynek produktów „parafinansowych" o cechach instrumentów zwrotnego finansowania.

Izba określa je jako „odporne na ustawowe ograniczania w zakresie m.in. zasadności ich zaciągania, uzyskania stosownej opinii organu nadzoru, czy wreszcie zachowania limitów mierzalnych wskaźnikiem spłaty zobowiązań przypadających na dany rok".

Jednym z takich niestandardowych instrumentów jest tzw. subrogacja. Polega ona na tym, że instytucja finansowa spłacając zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego, nabywa wierzytelność w stosunku do niej, a jednocześnie strony ustalają nowy harmonogram spłaty.

Celem instytucji finansowej nie jest wejście w prawa wierzyciela, ale wykreowanie nowego stosunku prawnego (w szczególności w zakresie terminów i warunków spłaty zobowiązania przez jednostkę samorządu terytorialnego).

Na płaszczyźnie ekonomicznej transakcja ma cechy tożsame z uzyskaniem przez samorząd kredytu (pożyczki) na zaspokojenie określonego zobowiązania (dotychczasowego wierzyciela).

Spłata na rzecz instytucji finansowej w budżecie ujmowana jest jako wydatek - bieżący albo majątkowy - w zależności od charakteru zaspokojonego zobowiązania.

RIO zwraca jednak uwagę, że konstrukcja ta nie ma odzwierciedlenia w relacji określonej w art. 243 ustawy o finansach publicznych, powinna być jednak traktowana jako tytuł dłużny (§ 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego).

Poniżej zaprezentowano wykaz JST, które próbowały pozyskać lub pozyskały środki w ramach subrogacji.


Na popularności zyskują także instrumenty sprzedaży zwrotnej i leasingu zwrotnego. Sprzedaż zwrotna - zakłada nabycie przez instytucję finansową od jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości (gruntowej, gruntowej zabudowanej), przy jednoczesnym zawarciu przez strony przedwstępnej umowy sprzedaży tej nieruchomości, na mocy której jednostka samorządowa zobowiązuje się ją nabyć „powrotnie" po cenie sprzedaży.

Do tego momentu nieruchomość jest przez instytucję finansową (właściciela) udostępniona odpłatnie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, np. na podstawie umowy dzierżawy.

Konstrukcja sprzedaży zwrotnej, zbudowana jest w oparciu o trzy umowy (sprzedaż, dzierżawa, umowa przedwstępna sprzedaży). Sprzedający poprzez wyzbycie się składnika majątku nabywa aktywa pieniężne zachowując wciąż, na zasadach wyłączności, możliwość dysponowania rzeczą.

Z kolei kupujący w wyniku przekazania rzeczy wraz z prawem do pobierania pożytków rezygnuje z korzyści wynikających z dysponowania tą rzeczą (jako właściciel) w zamian za wynagrodzenie płatne w formie np. czynszu dzierżawnego przez cały okres, aż do chwili ponownego przeniesienia własności.

Zatem od momentu pierwotnej sprzedaży do chwili odkupu sprzedający nie traci kontroli nad przedmiotem sprzedaży, a kupujący otrzymuje wynagrodzenie (czynsz) wraz z gwarancją odkupu. Żadna ze stron nie jest więc faktycznie zainteresowana sprzedażą (przeniesieniem posiadania), lecz wyłącznie przepływem środków pieniężnych wynikającym z obrotu umówionymi składnikami majątku.

Dlatego rozpatrywanie w tym przypadku sprzedaży, dzierżawy i odkupu odrębnie jako klasycznych umów cywilnoprawnych jest daleko niewystarczające. Występując łącznie tworzą instrument obrotu aktywami pieniężnymi, oparty na zwrotnym przenoszeniu prawa własności.

W tym kontekście zastosowana konstrukcja staje się instrumentem finansowania analogicznym, jak kredyt lub pożyczka, o których mowa w art. 89 i w art. 90 ustawy o finansach publicznych.

Przy czym, cena sprzedaży jest faktycznie przychodem jednostki samorządu terytorialnego, ujętym w budżecie, jako dochód ze sprzedaży majątku (dochód majątkowy); odkupienie nieruchomości przez jednostkę samorządową jest faktycznie spłatą udostępnionego kapitału, czyli rozchodem, ale w budżecie operacja ujęta zostanie, jako wydatek majątkowy.

Wreszcie zapłata czynszu dzierżawnego, stanowi faktycznie wydatki związane z obsługą długu, a ujęta zostanie w budżecie, jako wydatki z tytułu najmu, dzierżawy.

Z kolei leasing zwrotny zakłada dłużne finansowanie, oparte na odpłatnym i wzajemnym przenoszeniu praw majątkowych w celu uwolnienia kapitału bez uszczerbku dla dotychczasowych uprawnień do korzystania z rzeczy.

Zawierając umowę leasingu strona będąca finansującym, zobowiązuje się w zakresie działalności swojego przedsiębiorstwa, do nabycia rzeczy od określonego zbywcy na warunkach określonych w tej umowie i oddania jej korzystającemu do używania albo używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony, a korzystający zobowiązuje się zapłacić finansującemu w uzgodnionych ratach wynagrodzenie pieniężne, równe co najmniej cenie lub wynagrodzeniu z tytułu nabycia rzeczy przez finansującego.

Aby stosunek wiążący strony nabrał dodatkowych cech, charakterystycznych dla leasingu zwrotnego, strona określona jako korzystający z rzeczy powinna być bezpośrednio w okresie poprzedzającym zawarcie umowy leasingu także jej właścicielem. Konstrukcja przewiduje powrotne przeniesienie własności na zbywcę po okresie na jaki zawarto umowę.


Zdaniem RIO zainteresowanie samorządów tego typu instrumentami będzie rosło w najbliższych latach, co może wynikać ze wzrostu wskaźników zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, jaki dokonał się w ostatnich latach.

Izba wylicza, że w pierwszym roku nowej perspektywy finansowej UE dług samorządu terytorialnego wynosił 25, 9 mld zł i (19,7 proc. wykonanych dochodów), podczas gdy w pierwszym roku drugiej perspektywy było to 72,1 mld zł (37,1 proc. wykonanych dochodów).

Oznacza to, że w kwotach bezwzględnych zwiększył się 2,79 razy, a w zakresie relacji procentowej do wykonanych dochodów - 1,88 razy.

Izby zidentyfikowały grupę samorządów, które znalazły się w sytuacji zagrożenia utratą płynności finansowej lub w sytuacji utraty tej płynności. Analiza danych z WPF dotyczących obowiązującej od 2014 roku relacji spłaty zobowiązań, ustawowego instrumentu ograniczania i monitorowania zadłużenia, wykazała, że w latach 2015- 2018 nawet kilkaset jednostek samorządowych będzie miało niewielki potencjał do zaciągania nowych zobowiązań dłużnych z tytułu pożyczek, kredytów i papierów wartościowych.

Zdaniem RIO presja na uzyskanie kolejnych środków z budżetu UE w połączeniu z ograniczonymi możliwościami związanymi z zaciąganiem pożyczek, kredytów i emisją papierów wartościowych zmusi część samorządów do poszukiwania innych formuł finansowania swoich potrzeb.

Wnioski

Zdaniem RIO korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego z niestandardowych instrumentów finansowania, nie  podlegających wyraźnym ograniczeniom ustawowym,  jest niebezpieczne ponieważ może prowadzić do niekontrolowanego  wzrostu  zadłużenia  samorządu  terytorialnego,  a także znaczącego zniekształcenia danych obrazujących jego sytuacje finansową.

W ocenie izb warunki zaciągania zobowiązań dłużnych w przedmiotowych formach najczęściej nie zabezpieczają  interesu  jednostki  samorządu  terytorialnego, a   oferowane produkty  są  znacznie  droższe  od typowych  rozwiązań  zwrotnego  finansowania  (kredyt, pożyczka).

W ocenie RIO konieczna jest zmiana ustawowego katalogu tytułów  dłużnych poprzez  objęcie nim w szczególności umów nienazwanych o skutkach podobnych do umowy pożyczki lub  kredytu.

mp/Serwis Samorządowy PAP