Piotr Przybysz

Piotr Przybysz jest absolwentem Instytutu Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, pracuje w Urzędzie Miejskim w Mosinie. 

1. Wstęp
Od 1989 roku, czyli od czasu, kiedy w wyniku reformy ustrojowej i przemian społeczno-politycznych reaktywowano samorząd terytorialny, władze lokalne miały możliwość pozyskiwania środków pomocy zewnętrznej. W pierwszej połowie lat 90. pomoc ta miała charakter humanitarny i była zdecydowanie niewystarczająca wobec istniejących potrzeb. W kolejnych latach środki finansowe przeznaczane były na inwestycje infrastrukturalne oraz w dużej mierze na rozwój instytucjonalny struktur administracyjnych. Od 2000 roku wsparcie finansowe Unii Europejskiej miało na celu przygotowanie Polski do członkostwa we Wspólnocie Europejskiej. Przystąpienie do Unii Europejskiej stawia polski samorząd terytorialny przed wielką szansą. Pierwszy raz w historii władze lokalne otrzymały możliwość partycypacji w tak dużej pomocy finansowej przeznaczonej na realizację inwestycji w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Przeznaczenie wsparcia finansowego na konkretne projekty w ściśle określonych dziedzinach interwencji w znacznym stopniu pokrywa się z zadaniami własnymi nałożonymi na władze samorządowe (por. art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), dlatego też środki te umożliwiają realizację znacznie szerszych planów rozwojowych, na które dotychczas brakowało środków pieniężnych.

Pozyskiwanie wsparcia zewnętrznego łączy się ze spełnieniem kryteriów określonych przez Komisję Europejską oraz przez krajowe instytucje zarządzające. Kryteria te z jednej strony mają zapewnić zgodność gminnych inwestycji z politykami wspólnotowymi, z drugiej stanowią element oceny projektów. Po pierwszych doświadczeniach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego związanych z ogromnym zainteresowaniem beneficjentów pomocą Unii Europejskiej zaistniała potrzeba rozszerzenia kryteriów oceny projektów, tak aby umożliwić obiektywną selekcję. Aktywność samorządów była na tyle duża (por.: Pierwszy okres wykorzystania funduszy strukturalnych w Polsce. Raport IZ PWW, 2005), że niejednokrotnie o przyznaniu dofinansowania decydowały kryteria pozamerytoryczne.

Celem artykułu jest określenie dodatkowych kryteriów oceny przygotowania samorządu terytorialnego do absorpcji funduszy strukturalnych. Kryteria te nie dotyczą jedynie samego projektu, ale również szerszego kontekstu przygotowania samorządu gminnego do partycypacji w pomocy Unii Europejskiej. W artykule przedstawiam model oceny przygotowania samorządu terytorialnego do absorpcji pomocy strukturalnej. Model ten oparłem na analizie ryzyka projektów inwestycyjnych, uwzględniając zagadnienia finansowe (tzw. standing finansowy) oraz kadrowe. Istotną zaletą opracowanego modelu jest jego prostota oraz wieloaspektowość. Należy jednak pamiętać, iż model ten może być jedynie uzupełnieniem kryteriów określonych w samym programie operacyjnym, których spełnienie jest podstawowym warunkiem otrzymania wparcia.

2. Definicje
Proces ubiegania się o fundusze wiąże się z określonym ryzykiem podejmowanym przez władze lokalne, które jest związane przede wszystkim z wydatkiem określonej sumy na przygotowanie studiów i dokumentacji przedinwestycyjnej. Opracowania te w przyjętej przez Unię Europejską metodologii wymagają rozbudowanej analizy, szczególnie pod kątem opłacalności inwestycyjnej (por. Behres, Hawranek, 1993; Florio, 1997; Van den Berg, 2002). Nierzadko kwota niezbędna do przygotowania dokumentacji inwestycyjnej przekracza kilkadziesiąt tysięcy złotych, co dla niewielkiej gminy jest znacznym wydatkiem, niestety, niegwarantującym otrzymania wparcia.

Pojęcie ryzyka można zdefiniować następująco: jest to prawdopodobieństwo wystąpienia dowolnego zdarzenia, działania lub zaniechania działania, którego skutkiem może być szkoda w majątku lub wizerunku danej jednostki organizacyjnej lub które może przeszkodzić w osiągnięciu wyznaczonych celów lub zadań. Zarządzanie ryzykiem to z kolei racjonalny w doborze środków proces oceny ryzyka i przeciwdziałania jego skutkom (por. Czerwiński, 2003). Odnosząc więc ryzyko do analizowanego procesu aplikacyjnego, można stwierdzić, iż jest to prawdopodobieństwo nieskutecznego aplikowania o środki z funduszy strukturalnych. A zatem, określenie czynników, które mogą spowodować wystąpienie ryzyka, powinno być jednym z elementów procesu przygotowania jednostki lokalnej do absorpcji środków pomocowych. Dlatego też, aby właściwie ocenić gotowość samorządu, należy zdefiniować czynniki ryzyka, określając wagę ich wpływu na efektywność działania.

Artykuł koncentruje się przede wszystkim na przygotowaniu samorządu gminnego do absorpcji funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Absorpcja, termin zaczerpnięty z nauk fizycznych, jest tu rozumiany jako przyjęcie i wykorzystanie określonych zewnętrznych środków finansowych przez podmiot ubiegający się o wsparcie finansowe. Przygotowanie samorządu do absorpcji jest zatem jedynie pierwszym etapem efektywnego wykorzystania pomocy finansowej Unii Europejskiej.

W niniejszym opracowaniu zdefiniowanie wielkości ryzyka wiąże się bezpośrednio z potencjałem absorpcyjnym, rozumianym jako wystąpienie w samorządzie cech pozwalających skutecznie pozyskiwać środki pomocowe. Przyjąłem zależność między potencjałem absorpcyjnym a wielkością ryzyka nieskutecznego aplikowania o fundusze strukturalne, gdzie większy potencjał absorpcyjny oznacza obniżenie ryzyka nieskutecznego aplikowania o nie. Wysokie ryzyko będę tu traktował jako stan tożsamy z potencjałem absorpcyjnym, niezdolnym do skutecznego ubiegania się o wsparcie z funduszy strukturalnych. Ocena ryzyka, a szczególnie czynników je tworzących, jest zatem niezbędna do określenia potencjału absorpcyjnego zgromadzonego w samorządzie, a przez to do oceny przygotowania gminy do pozyskiwania środków pomocowych.

3. Identyfikacja czynników ryzyka
Model oceny ryzyka nieskutecznego aplikowania o dofinansowanie z Unii Europejskiej jest oparty na sześciu jego czynnikach. Badane ryzyko oznaczyłem literą „y” oraz określiłem następujące jego czynniki:
- doświadczenie w pozyskiwaniu środków pomocy zagranicznej - x1;
- doświadczenie w pozyskiwaniu środków z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej - x2;
- zasoby ludzkie w administracji samorządu gminnego - x3;
- współpraca z innymi gminami w zakresie pozyskiwania funduszy Unii Europejskiej - x4;
- wieloletnie planowanie lokalne - x5;
- samodzielność finansowa gminy - syntetyczny wskaźnik s.

Czynniki x1 oraz x2 związane są z doświadczeniem jednostek lokalnych w pozyskiwaniu środków pozabudżetowych. Uwzględniam w nich praktykę w zakresie wykorzystywania pomocy zagranicznej oraz wziąłem pod uwagę umiejętność pozyskania wsparcia z wojewódzkich i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW, NFOŚiGW). Jeśli gmina pozyskiwała wszystkie z wymienionych środków, uznałem, iż ma ona duże doświadczenie w pozyskiwaniu środków pozabudżetowych, co powinno skutkować niskim wpływem na ryzyko. Wybór tych czynników został podyktowany koniecznością określenia doświadczenia samorządów. O ile praktyka w absorpcji funduszy przedakcesyjnych powinna w oczywisty sposób przygotować gminy do aplikowania o środki z funduszy strukturalnych, o tyle wątpliwości może budzić ocena aktywności gmin w ubieganiu się o środki NFOŚiGW oraz WFOŚiGW. Zdecydowałem się jednak wziąć to kryterium pod uwagę przede wszystkim z powodu działań, na jakie przeznaczono środki z funduszy strukturalnych. Otóż znaczna część środków programów regionalnych i sektorowych przeznaczona jest na realizację inwestycji infrastrukturalnych, zwłaszcza w ochronie środowiska.

Ponadto, założeniem NFOŚiGW i wojewódzkich funduszy jest wspomaganie gmin w zakresie ochrony środowiska, stąd też większa aktywność w ich pozyskiwaniu wskazuje, iż gminy nauczyły się właściwie łączyć kształtowanie i ochronę przyrody na swoim terenie z realizacją celów polityki ekologicznej na poziomie centralnym i regionalnym (por. Piontek, 2000). Jeśli więc gmina korzystała ze środków pozabudżetowych (zagranicznych i krajowych), uznałem, iż ryzyko nieskutecznego aplikowania o dotację będzie najmniejsze. Wykorzystanie doświadczenia w modelu oceny zdolności absorpcyjnej ma również wymiar społeczny. Jak pisze Bondyra (1998, s. 116), decyzje władz gminnych dotyczące występowania o fundusze pomocowe łatwiej będą podejmowane w społecznościach, w których istnieje w miarę szeroko podzielana wiara w skuteczność współdziałania dla realizacji wspólnych celów. W aplikowaniu o pomoc finansową samorządy funkcjonujące w społecznościach o niskim poziomie zaufania do instytucji prawdopodobnie nie będą występowały o środki, będąc przekonane, że bez dodatkowego lobbingu ich projekt nie otrzyma dofinansowania (por. Bielecka, 2006).

Czynnik ryzyka x3 dotyczy utworzenia samodzielnego stanowiska zajmującego się pozyskiwaniem funduszy pomocowych. Obniżenie wpływu tego czynnika na ryzyko występuje wówczas, gdy w gminie zatrudniono specjalistę zajmującego się jedynie tym zagadnieniem, natomiast wzrost oddziaływania na ryzyko - gdy w gminie nie utworzono opisywanego stanowiska. Uwzględnienie przedmiotowego czynnika w modelu wynika z przeświadczenia, że tylko specjalista zatrudniony w administracji samorządowej może efektywnie zarządzać procesem inwestycyjnym (mimo że część dokumentów i tak musi sporządzić podmiot zewnętrzny, wynajęty przez gminę). Jedynym alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być zaangażowanie firmy doradczej w celu kompleksowej obsługi procesu aplikacyjnego. Gwarantowałoby to udział w projekcie specjalistów zajmujących się tą kwestią zawodowo. Nie zapewniłoby jednak zawsze dobrej znajomości potrzeb gminy oraz jej realiów. Wśród wad takiego rozwiązania można też wymienić brak powszechnej akceptacji społeczności lokalnych wobec dokumentu stworzonego przez ekspertów zewnętrznych. Doświadczenie gmin pokazuje również, że współpraca z firmami doradczymi nie zawsze jest korzystna. Brak rzetelności, powierzchowność oraz działanie silnie zorientowane na zysk sprawiają, że władze lokalne nie zawsze są w pełni zadowolone z usług doradztwa. Dlatego też, moim zdaniem, tylko specjalista na stałe zatrudniony w urzędzie może planować inwestycje w perspektywie wieloletniej i gwarantować ciągłość w procesie zarządzania funduszami zewnętrznymi.

Czwartym badanym czynnikiem (x4) wpływającym na wielkość ryzyka nieskutecznego aplikowania o dotację jest współpraca z innymi gminami. Rozwój „poziomej” sieci współpracy samorządów jest ukierunkowany na budowanie środowiska zaufania, w którym początkowe stadium stanowi współpraca nieformalna, końcowe natomiast - zaawansowane partnerstwo (por. Furmankiewicz, 2002). Uznałem ponadto, iż konsultacje między aplikującymi gminami mogą być cennym źródłem informacji, zwłaszcza gdy dostęp do wiedzy o procedurach konkursowych jest ograniczony. Wagę współpracy między instytucjami zaangażowanymi we wdrażanie pomocy regionalnej podkreśla Komisja Europejska formułując jedną z pięciu zasad polityki regionalnej. Zasada partnerstwa nakłada obowiązek jak najściślejszej współpracy pomiędzy Komisją Europejską a odpowiednimi władzami szczebla krajowego, regionalnego i lokalnego uczestniczącymi w przygotowaniu i realizacji działań w ramach funduszy Unii Europejskiej. W zasadzie tej nacisk jest położony na współpracę „pionową” - między instytucjami hierarchicznie zależnymi od siebie. W pierwszym okresie pozyskiwania funduszy strukturalnych równie istotna jest współpraca „pozioma” (najczęściej nieformalna) między jednostkami na tym samym poziomie hierarchicznym.

Piątym czynnikiem (x5), mającym priorytetowe znaczenie w modelu, jest posiadanie strategicznych dokumentów świadczących o istnieniu spójnej polityki rozwojowej i wyznaczeniu zadań inwestycyjnych na więcej niż tylko jeden rok. Jedną z pięciu podstawowych zasad, którymi rządzi się polityka regionalna Unii Europejskiej, jest zasada programowania. Nakłada ona obowiązek podejmowania decyzji na podstawie wieloletnich programów rozwoju i innych dokumentów planistycznych obejmujących wszystkie informacje niezbędne dla sprawnego i efektywnego osiągania zamierzonych celów. Planowanie lokalne ma również wartość w kontekście konkurencji o przyciąganie inwestycji zagranicznych. Dzięki dokumentom strategicznym władze lokalne stają się przewidywalne, a aktualne plany rozwoju stają się czynnikiem z jednej strony świadczącym o spójnej polityce rozwojowej, a z drugiej, elementem dobrego klimatu - milieu - dla inwestorów zagranicznych (por. Dziemianowicz, 2005). Jeśli zatem samorząd gminny ma wieloletni plan inwestycyjny (WPI) lub plan rozwoju lokalnego (PRL) oraz strategię rozwoju, uznałem, że badane ryzyko jest niewielkie, natomiast gdy gmina nie sporządziła odpowiednich dokumentów, wpływ tego czynnika zwiększał ryzyko.

Czynniki ryzyka x4 (partnerstwo) i x5 (programowanie) przenikają się wzajemnie i bardzo często warunkują powstanie strategicznego partnerstwa między lokalnymi i regionalnymi podmiotami sektora publicznego, prywatnego oraz społecznego. Opracowane dokumenty strategiczne stanowią spoiwo, element łączący partnerstwa w działaniu na rzecz rozwoju lokalnego lub regionalnego (por. Roberts, 2003 str. 22). Połączenie partnerstwa oraz programowania uwidacznia się w sukcesie programu LEADER, wdrażanego na obszarach wiejskich. Warunkiem otrzymania dofinansowania jest w nim zbudowanie partnerstwa lokalnego oraz opracowanie Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dlatego też w programie LEADER podkreślane jest nie tylko wsparcie finansowe, ale również sam model interwencji (por. Fonesca, Maier, 2004, s. 10).

Wykorzystanie ostatniego czynnika ryzyka s jest przede wszystkim zasadne z uwagi na konieczność montażu finansowego projektu, który otrzymał dofinansowanie. Zarządzanie finansowe projektami, zwłaszcza w gminach o niewielkich dochodach, może stanowić znaczny problem, po pierwsze, ze względu na konieczny udział własny, po drugie, z uwagi na fakt, iż środki pomocowe wypłacane są na zasadzie refundacji wcześniej poniesionych wydatków. W praktyce gminy stają przed koniecznością zebrania całej sumy niezbędnej do realizacji projektu. Dofinansowanie zadań inwestycyjnych ze środków Unii Europejskiej nierozerwalnie łączy się zatem z problematyką kondycji finansowej gmin, która jest pochodną samodzielności finansowej (por. Wartalska, 2001, ss. 106-107). Szeroko pojmowana samodzielność samorządu polega na zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego szerokiego zakresu swobodnego decydowania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność o wszystkich istotnych - z punktu widzenia zaspokajania potrzeb publicznych - spraw lokalnych (por. Kańduła, 2003, s. 23).

Należy jednak pamiętać, że samodzielność ta jest ograniczona stosunkiem nadrzędności państwa nad samorządem. To organy państwowe decydują o powstaniu i istnieniu samorządu, ustanawiają przepisy prawne, w których określają szczeble, ustrój, zakres i rodzaje zadań, kompetencje oraz system finansowania zadań. Ponadto, organy państwowe sprawują nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego wszystkich szczebli (Najwyższa Izba Kontroli, regionalne izby obrachunkowe) (por. Denek, 2001). Można więc stwierdzić, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo podejmowania samodzielnych decyzji w granicach ustaw, zgodnie z zasadą: co nie jest zakazane, jest dozwolone. Samodzielność finansowa natomiast wynika z aktów prawnych i można ją określić jako przyznanie organom lokalnym prawa decydowania o strukturze i wysokości dochodów i wydatków.

Ostatnim czynnikiem ryzyka w modelu oceny przygotowania gmin do pozyskiwania funduszy strukturalnych jest samodzielność finansowa samorządu, którą określiłem za pomocą wskaźnika syntetycznego (s). Wartość wskaźnika syntetycznego wyprowadziłem na podstawie trzech wskaźników opisujących samodzielność finansową gminy:
- udziału dochodów własnych (dw) w dochodach ogółem (do),
- udziału dochodów własnych (dw) w wydatkach ogółem (wo),
- udziału wydatków inwestycyjnych (wi) w wydatkach ogółem (wo).

Wielkość dochodów własnych w dochodach ogółem dobrze charakteryzuje samodzielność finansową gminy, ponieważ pochodzą one ze źródeł, na które władze lokalne mają wpływ (podatki i opłaty lokalne). Z kolei udział dochodów własnych w wydatkach ogółem określa wielkość pokrycia wydatków ze środków własnych gminy. Trzeci wskaźnik - udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem charakteryzuje aktywność inwestycyjną gminy i jej swobodę w zarządzaniu środkami finansowymi (por. Markowska-Bzducha, 2004).

/Tabela 1 - tabele dostępne są w pliku pdf pod nieniejszym tekstem/                                   

4. Model oceny ryzyka
Powyższy dobór czynników ukazuje silne i słabe strony samorządów gminnych oraz pomaga zidentyfikować gminy, w których ryzyko nieskutecznego aplikowania o fundusze jest największe. Do czterech czynników - x1, x2, x3, x5 - przypisałem punkty od 1 (najmniejszy wpływ na ryzyko) do 3 (największy wpływ na ryzyko), natomiast czynnikowi x4 oraz wskaźnikowi s dwa punkty. W przypadku wskaźnika s wartość 1 wskazuje na wielkość syntetycznego wskaźnika s przekraczającego średnią wartość dla przyjętego dowolnie obszaru odniesienia (powiatu lub województwa), natomiast 2 oznacza, iż średnia wartość wskaźnika nie została przekroczona. Punkty przypisane czynnikowi x4 oznaczają wystąpienie współpracy obniżającej w modelu badane ryzyko (1 punkt) lub brak współpracy podwyższający ryzyko (2 punkty).

Poszczególnym czynnikom ryzyka przyporządkowałem wagi, aby zróżnicować ich wpływ na końcową ocenę samorządu gminnego. W przyjętym modelu punkty wagowe sumują się do jedności, tak aby wszystkie badane czynniki stanowiły całkowitą ocenę ryzyka. Najważniejszymi czynnikami oceny jest według mnie posiadanie dokumentów strategicznych dotyczących polityki inwestycyjnej oraz rozwoju gminy (wieloletniego planu inwestycyjnego lub planu rozwoju lokalnego oraz strategii rozwoju), doświadczenie w pozyskiwaniu finansowej pomocy zagranicznej oraz kondycja finansowa, dlatego czynnikom x1, x5 oraz wskaźnikowi s przyporządkowałem wagę b1=0,2. Czynnikom x2, x3 przyporządkowałem wagę b2=0,15, natomiast najmniejszy wpływ - b3 = 0,1 - przyznałem istnieniu współpracy między gminami w zakresie procesu aplikacyjnego. Tak zidentyfikowane czynniki ryzyka zestawione są w tabeli 2.

/Tabela 2 - tabele dostępne są w pliku pdf pod nieniejszym tekstem/

Czynniki ryzyka zestawione z punktami wagowymi stworzyły następujące równanie ryzyka:
(równanie 2)
gdzie:
y - badane ryzyko, gdzie y(1; 2,7)
xn - czynnik ryzyka
bn - punkty wagowe
s - wskaźnik kondycji finansowej.
Macierz stworzona za pomocą równania posłużyła do wyprowadzenia wartości y. Przyjmując, że wartość 100% oznacza największe ryzyko nieskutecznego aplikowania o środki Unii Europejskiej, otrzymane wartości y dla każdej gminy poddałem przekształceniu według poniższego równania:
(równanie 3)
gdzie:
p - procentowa ocena prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka
yn - badane ryzyko gdzie y(1; 2,7)
ymax - wartość maksymalna ryzyka.
Ryzyko określone za pomocą unormowanego wskaźnika p wyrażonego procentowo, mieści się w przedziale od 37% (w przypadku najmniejszej liczby punktów obliczonych na podstawie równania 2) do 100% (w przypadku największej liczby punktów obliczonych na podstawie równania 2). Minimalne ryzyko, wynoszące w badanym modelu 37%, określiłem przy założeniu, że w tzw. cyklu życia projektu zawsze występuje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia nieoczekiwanego (niepożądanego), dlatego też ryzyko to nie powinno zbliżać się do wartości zerowej.

5. Wykorzystanie modelu oceny ryzyka do oceny przygotowania gmin powiatu poznańskiego do pozyskiwania środków pomocowych Unii Europejskiej
Model oceny przygotowania samorządu do absorpcji funduszy strukturalnych wykorzystałem przy badaniu potencjału absorpcyjnego 17 gmin powiatu poznańskiego (patrz tabela 3). Badanie ankietowe, będące podstawą oceny potencjału absorpcyjnego, przeprowadziłem w czerwcu i lipcu 2004 roku. Najniższy wskaźnik ryzyka wystąpił przede wszystkim w gminach, które już wcześniej pozyskiwały fundusze zewnętrzne. Największy potencjał absorpcyjny został zgromadzony w gminie Komorniki, w której o podwyższeniu ryzyka zdecydował jedynie brak utworzenia samodzielnego stanowiska ds. pozyskiwania funduszy Unii Europejskiej. Czynniki ryzyka z najwyższymi punktami wagowymi zostały w tej gminie maksymalnie obniżone.

W gminie Kórnik na podwyższone ryzyko wpłynął syntetyczny wskaźnik samodzielności finansowej, natomiast pozostałe czynniki pozwoliły na zmniejszenie ryzyka do poziomu tylko o dwa punkty procentowe większe od wartości minimalnej. Charakterystyczne jest wysokie ryzyko wśród gmin miejskich, którymi na badanym obszarze są Luboń i Puszczykowo. Sytuacja taka jest spowodowana przede wszystkim niewielkim doświadczeniem tych gmin w pozyskiwaniu środków pomocowych w okresie przedakcesyjnym. Najpopularniejszym źródłem finansowania inwestycji samorządowych był przed przystąpieniem Polski do UE fundusz SAPARD, który z definicji przeznaczony był dla obszarów wiejskich. Fakt ten w pewnej mierze usprawiedliwia mniejsze doświadczenie w pozyskiwaniu funduszy pozabudżetowych.

Na podstawie wyników badań stwierdziłem również, iż wśród badanych gmin nie znalazła się żadna, która nie miałaby dokumentu określającego cele rozwoju (w przypadku posiadania strategii rozwoju) lub planowanych do realizacji zadań (w przypadku wieloletniego planu inwestycyjnego lub planu rozwoju lokalnego). Jest to pozytywna odmiana w polskich samorządach, która może być traktowana jako swego rodzaju wartość dodana do środków przekazywanych z pomocy strukturalnej. Planowanie strategiczne, które w opinii wielu samorządowych decydentów nie przynosiło żadnych wymiernych korzyści, zostało przy okazji wdrażania funduszy strukturalnych określone jako niezbędne do otrzymania pomocy finansowej. Dzięki temu samorządy lokalne otrzymały zachętę do dostosowania swojej polityki do standardów międzynarodowych. Niemniej jednak, jak pisze Dutkowski (2003), wciąż wiele do życzenia pozostawia sposób opracowania dokumentów strategicznych.

Należy także zaznaczyć, że pełna weryfikacja modelu może nastąpić dopiero po kilku latach od zakończenia pierwszego okresu programowania funduszy strukturalnych w latach 2004-2006. Obecnie, nawet jeśli dany samorząd otrzymał dofinansowanie, nie oznacza to, że określone cele wyznaczone przez autorów projektu (i całego programu) będą osiągnięte, a sama interwencja przyniesie zakładane efekty. Jak pokazują doświadczenia krajów „starej piętnastki”, decyzja przyznająca dofinansowanie jest zaledwie pierwszym etapem absorpcji pomocy Unii Europejskiej. Dopiero kolejne etapy (rozliczenie finansowe, monitoring wskaźników, promocja projektu) charakteryzują w pełni zarówno projekt, jak i samego beneficjenta. Model oceny przygotowania samorządów do pozyskiwania funduszy strukturalnych wykracza poza wąską ocenę projektu, dlatego też badanie przygotowania samorządów powinno być w pełni wiarygodne 1-2 lata po zakończeniu programu. Wówczas model tego typu jest zgodny z praktyką przyjętą przy ewaluacji końcowej /przypis 1 - przypisy zamieszczone są pod tekstem/ (ex post) polityki regionalnej Unii Europejskiej (por. Olejniczak, Olejniczak, 2004).

6. Wnioski
Opracowany model oceny przygotowania samorządu terytorialnego do pozyskiwania funduszy pomocowych pozwala ocenić potencjał absorpcyjny zgromadzony w jednostce terytorialnej. Do najważniejszych jego zalet należą:
- ocena nieograniczająca się jedynie do badania efektywności ekonomicznej projektu inwestycyjnego, która jest jednym z podstawowych kryteriów dofinansowania projektu; w przedstawionym modelu ocena nie dotyczy efektywności ekonomicznej projektów, ale raczej stanowi jej uzupełnienie o zagadnienia doświadczenia, kondycji finansowej beneficjenta oraz zasobów ludzkich - tak istotnych dla sprawnego wdrożenia projektów;
- możliwość wykorzystania we wszelkiego rodzaju programach pomocowych wdrażanych drogą konkursów projektów;
- subiektywna metodologia, która tworzy jednak pewne ramy do klarownej i obiektywnej oceny projektów według ściśle określonych czynników, pozwalających wyeliminować podejrzenia o uznaniowość przy wyborze projektu, zwłaszcza przy tak dużym zainteresowaniu funduszami pozabudżetowymi;
- łatwość wykorzystania.

Należy pamiętać, że opracowany model może stanowić jedynie uzupełnienie procedury oceny projektów złożonych do dofinansowania w danym programie operacyjnym. Pozwala jednak rozszerzyć kontekst oceny projektu inwestycyjnego o badanie samorządu terytorialnego. Jest to szczególnie istotne w perspektywie nowego okresu programowania w latach 2007-2013, w którym przewidywana jest znaczenie większa alokacja środków wspólnotowych z funduszy strukturalnych. Podział pomocy Unii Europejskiej w polityce regionalnej przeprowadzony bez podejrzeń o korupcję lub działania motywowane układami partyjnymi pozwoli uwiarygodnić decyzje podejmowane przez instytucje odpowiedzialne za podział środków Unii Europejskiej.

Literatura:
J. Bachtler, 2001: Quod erat demostrandum. Ewaluacja polityki regionalnej, Studia Regionalne i Lokalne nr 4(7), Europejski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW, Sekcja Polska Regional Studies Association, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa
W. Behres, P.M. Hawranek, 1993: Poradnik przygotowania przemysłowych studiów feasibility, United Nations Industrial Development Organisation, Warszawa
D. Bielecka, 2006: Regionalne zróżnicowanie sprawności samorządów w wykorzystaniu środków z funduszu SAPARD, Studia Regionalne i Lokalne nr 1(23), Europejski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW, Sekcja Polska Regional Studies Association, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa
K. Bondyra, 1998: Kapitał społeczny regionów, (w:) P. Buczkowski, K. Bondyra, P. Śliwa (red.): Jaka Europa?: regionalizacja a integracja, Poznań, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej
K. Czerwiński, 2003: Analiza ryzyka w audycie wewnętrznym, Szczecin
E. Denek, 2001: Płaszczyzny rozpatrywania samodzielności samorządu terytorialnego, (w:) E. Denek (red.): Samodzielność samorządu terytorialnego w Polsce, Zeszyty Naukowe, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań
M. Dutkowski, 2003: Analiza SWOT w badaniach lokalnych i regionalnych - problemy stosowania i główne błędy interpretacji, (w:) H. Rogacki (red.): Problemy interpretacji wyników metod badawczych stosowanych w geografii społeczno-ekonomicznej i gospodarce przestrzennej, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań
W. Dziemianowicz, 2004: Inwestycje zagraniczne jako czynnik rozwoju polskich regionów. Ekspertyza wykonana na zlecenie Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Uniwersytet Warszawski
M. Florio (red.), 1997: Guide to Cost Benefit Analysis of Major Projects, Jednostka ds. Ewaluacji. DG - Regional Policy, European Commission, Brussels - Milan
M. Fonesca, J. Maier, 2004: Chances of the new EU Regional Policy for peripheral areas - the case studies of LEADER. Paper presented to the Regional Studies Association Conference „Europe at the Margins: EU Regional Policy, Peripherality and Rurality”, Angers, 15-16 April
M. Furmankiewicz, 2002: Funkcjonalno-przestrzenne sieci współpracy samorządów lokalnych, Studia Regionalne i Lokalne nr 1(8), Europejski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW, Sekcja Polska Regional Studies Association, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa
S. Kańduła, 2003: Samodzielność finansowa samorządu gminnego w Polsce po 1993 roku, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań
E. Markowska-Bzducha, 2004: Samodzielność finansowa polskich gmin w latach 1991-2000, (w:) R. Brol (red.): Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław
K. Olejniczak, M. Olejniczak, 2004: Ewaluacja projektów i programów finansowanych ze środków Unii Europejskiej, Studia Europejskie nr 2, Uniwersytet Warszawski
Pierwszy okres wykorzystania funduszy strukturalnych w Polsce. Raport Instytucji Zarządzającej Podstawami Wsparcia Wspólnoty, Warszawa, 2005
B. Piontek, F. Piontek, W. Piontek, 2000: Efektywność wydatkowania środków funduszy ekologicznych posiadających osobowość prawną, Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Katowice - Białystok
P. Roberts, 2003: Partnership, programmes, and the promotion of regional development: an evaluation of the operation of Structural Funds regional programmes. Progress in planning nr 59, ss. 1-69, Pergamon
M. Wartalska, 2002: System zarządzania finansami w samorządzie gminnym, (w:) E. Sobczak (red.): Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU nr 16, poz. 95 z późn. zm.)
K. Van den Berg, 2002: Podręcznik opracowania studium wykonalności dla projektów realizowanych w obszarze gospodarki odpadami, ściekami, wodą pitną. Materiały przygotowane i opublikowane przy wsparciu finansowym Unii Europejskiej w ramach projektu „Podręcznik przygotowania studium wykonalności w Polsce”, Haga

Przypisy:

1 Termin „ewaluacja” jest definiowany jako niezależna, krytyczna ocena działań sektora publicznego, która ma służyć jako narzędzie dyscyplinowania interwencji publicznej. Ewaluacja końcowa natomiast jest wykonywana dopiero po zakończeniu interwencji i znajduje zastosowanie dopiero w połowie kolejnego okresu programowania (por. Olejniczak, Olejniczak, 2004; Bachtler, 2001).

(doc [Tekst artykułu wraz z Tabelami])

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xml

kkż/