Zmianę zasad tworzenia komunalnych spółek handlowych i przystępowania do nich przez samorządy - zakłada projekt ustawy przygotowany przez posłów PO. Nowe przepisy mają zrównać prawa gmin, powiatów i województw w tym zakresie.

W obecnym stanie prawnym zasady tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek handlowych są bardzo zróżnicowane w zależności od szczebla samorządu.

Gminy posiadają bardzo szeroki zakres swobody udziału w spółkach. Poza sferą użyteczności publicznej mogą one bowiem tworzyć lub wstępować do spółek handlowych w czterech przypadkach:

- gdy jest to uzasadnione względami społecznymi, tzn.: gdy istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty na rynku lokalnym (nawet dotyczące innych obszarów niż obszar zadań własnych gminy) przy jednoczesnym wysokim poziomie bezrobocia ujemnie wpływającym na poziom życia wspólnoty samorządowej (dotychczasowy art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej)

- gdy zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową (dotychczasowy art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej)

- gdy spółka zajmuje się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego (dotychczasowy art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej)

- gdy spółka jest ważna dla rozwoju gminy (dotychczasowy art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej in fine).

Jak tłumaczą autorzy projektu powyższy katalog w praktyce oznacza, że gmina - o ile tylko wykazuje odpowiednią determinację może być udziałowcem lub akcjonariuszem prawie każdej spółki.

Powiaty dla odmiany są pozbawione możliwości udziału w spółkach działających poza sferą użyteczności publicznej. Co więcej — art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym przesądza jednoznacznie, że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Z kolei województwa otrzymały możliwość tworzenia i wstępowania do spółek poza sferą użyteczności publicznej. Zostało to jednak ograniczone wyłącznie do spółek wykonujących czynności promocyjne, edukacyjne i wydawnicze służące rozwojowi województwa.

Nie przewidziane zatem zostało uczestnictwo np. w spółkach infrastrukturalnych odpowiadających za utrzymanie infrastruktury technicznej istotnej dla rozwoju województwa (same utrzymywanie infrastruktury niepowiązane ze świadczeniem usług nie leży bowiem w sferze użyteczności publicznej - jest nią bowiem bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych).

Projektodawca wskazuje też na zamieszanie redakcyjne w obowiązujących przepisach. Okazuje się, że regulacja ta nie znalazła się w ustawie o gospodarce komunalnej (jak można było się spodziewać), lecz w ustawie o samorządzie województwa, a ściślej w jej art. 13.

Zdaniem posłów niespójne regulacje dotyczące poszczególnych szczebli samorządu prowokują do różnych, niekonsekwentnych prób zmian legislacyjnych. Dlatego, zdaniem autorów projektu, uzasadnionym stało się nowe uregulowanie zasad tworzenia i przystępowania do spółek handlowych.

Przedłożony przez PO projekt opiera się na następujących dwóch założeniach:

1. Całość regulacji zostaje zebrana w jednym miejscu - w ustawie o gospodarce komunalnej.
2. Konstytucyjna zasada wskazująca na podstawową rolę gmin nie wymaga bowiem by gmina była w sposób szczególny wyróżniona w zakresie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółek handlowych.

Przewidywany przez nowelizację katalog przypadków, w których możliwe jest tworzenie lub przystępowanie do spółek handlowych przedstawiony zostaje na tle obecnej regulacji dotyczącej samorządu gminnego. I tak:

- Rezygnuje się z możliwości uczestniczenia w spółkach ze względów społecznych. Decyzja ta jest podyktowana kilkoma względami. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, iż ujemny wpływ bezrobocia na poziom życia wspólnoty samorządowej przejawia się poprzez zmniejszenie się jej możliwości nabywczych.

Zaspokajanie lokalnych potrzeb musiałoby się zatem opierać na prowadzeniu działalności z pominięciem rachunku ekonomicznego, a zatem przy ciągłym jej dotowaniu. Abstrahując od ewentualnej niezgodności z prawem ochrony konkurencji - wydaje się, że lepszą metodą byłoby używanie narzędzi rynku pracy.

Dodatkowo — ze względu na system dochodów j.s.t. - zasadą jest, że obniżone dochody wspólnoty samorządowej przekładają się na niższy poziom dochodów gminy, co w istotny sposób utrudnia prowadzenie inwestycji kapitałowych.

- Rezygnuje się z możliwości udziału w spółkach jako konsekwencji zagospodarowania mienia, którego w inny sposób - bez poważnej straty majątkowej - zagospodarować się nie da. Należy bowiem rozważyć odpowiedź na pytanie: kiedy to zbycie składnika majątkowego (odpowiednio - inne rozporządzenie) spowoduje dla jednostki poważną stratę majątkową, podczas gdy jego wniesienie w charakterze aportu takiej straty nie spowoduje? Będzie tak wówczas gdy wartość rynkowa danego mienia będzie znacznie niższa niż wartość aportowa.

Jeśli jednak spojrzymy do art. 175 § 1 Kodeksu spółek handlowych dotyczącego spółek z ograniczoną odpowiedzialnością to okaże się, że jeśli wartość wkładów niepieniężnych została znacznie zawyżona w stosunku do ich wartości zbywczej w dniu zawarcia umowy, wspólnik, który wniósł taki wkład, oraz członkowie zarządu, którzy, wiedząc o tym, zgłosili spółkę do rejestru, zobowiązani są solidarnie wyrównać spółce brakującą wartość, przy czym zgodnie z § 2 z obowiązku tego nie mogą być zwolnieni. W zbliżony sposób przedstawia się sytuacja w odniesieniu do spółki akcyjnej.

W ramach Ksh można znaleźć pewne narzędzia pozwalające na poprawę pozycji gminy (np. szczególne uprawnienia związane z udziałami), jednakże w ocenie projektodawców nie są one na tyle istotne by zniwelować poważną stratę majątkową.

- Pozostawiona zostaje możliwość udziału w spółkach zajmujących się działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego.

- Odstępuje się natomiast od udziału w spółkach prowadzących czynności bankowe lub ubezpieczeniowe. Ratio tej regulacji nawiązywało do znanej w wielu krajach instytucji banków komunalnych. Wydaje się jednak, że ewentualne umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego takiej działalności wymaga szerszej regulacji. 4.

Dotychczasowa przesłanka istotności spółki dla rozwoju gminy została przeredagowana w ten sposób, że z jednej strony zastrzeżono, iż spółka taka musi mieścić się z zakresem swojej działalności w zadaniach własnych danej j.s.t., a z drugiej - że waga dla rozwoju gminy jest oceniana przez pryzmat strategii rozwoju, w której winno się znaleźć odwołanie do możliwości utworzenia (przystąpienia) do spółki handlowej prowadzącej określoną działalność.

W związku z powyższymi zmianami konieczne stało się wprowadzenie przepisu przejściowego umożliwiającego j.s.t. dostosowanie się do zmienionych zasad. Przedkładany projekt ustawy nie wywiera bezpośrednich skutków finansowych, podobnie jak poważniejszych skutków gospodarczych. Wywiera natomiast skutek społeczny i prawny, przy czym ten pierwszy jest konsekwencją drugiego.

Z prawnego punktu widzenia przedłożony projekt ujednolica zasady udziału jednostek samorządu terytorialnego w spółkach handlowych, rozszerzając w szczególności katalog dopuszczeń w odniesieniu do powiatów i województw. Tym samym na tych dwóch szczeblach stworzone zostają nowe możliwości realizacji zadań własnych, co przekłada się bezpośrednio na poziom zaspokojenia potrzeb poszczególnych wspólnot samorządowych.

mp/

Serwis Samorządowy PAP