Opłata adiacencka jako źródło dochodów gmin
30.04.2008
-
Archiwum
Sławomira Kańduła
Z punktu widzenia samodzielności finansowej jednostek samorządu gminnego, najlepszym źródłem finansowania ich działalności są dochody własne, w których skład wchodzi kilka grup dochodów charakteryzujących się różną wydajnością fiskalną i pełnionymi funkcjami, w tym opłaty lokalne. W dotychczasowej dyskusji nad źródłami dochodów gmin oraz możliwościami ich zwiększenia opłaty lokalne były pomijane lub traktowane marginalnie. Nie powinno tak być, dlatego że znaczenie tych dochodów w gospodarce gmin jest duże. Mają być one bowiem nie tylko źródłem dochodów, lecz także narzędziem oddziaływania władz gminnych na podmioty działające na terenie gminy. Wśród wielu opłat będących dochodem gmin najwięcej kontrowersji wywołują opłaty adiacenckie. Kontrowersje wzbudzają one zarówno wśród podmiotów zobowiązanych do ich zapłaty, jak i samorządowców, zobowiązanych do ich ustalenia i poboru.
Celem opracowania jest próba odpowiedzi na pytanie, czy opłaty adiacenckie są obligatoryjnym źródłem dochodów samorządu gminnego oraz jakie pełnią funkcje. Realizacja celu wymaga odpowiedzi na pytania szczegółowe. Jakie funkcje pełnią/powinny pełnić opłaty publiczne? Na czym polega samodzielność gmin w odniesieniu do opłat będących źródłem ich dochodów? Jaka jest konstrukcja opłat adiacenckich? Konstrukcję tę omówię z uwzględnieniem zmian, które weszły w życie 22 października 2007 roku.
1. Pojęcie, systematyka i funkcje opłat publicznych oraz władztwo organów gminy w odniesieniu do opłat lokalnych
Cechą samorządu gminnego jest wyposażenie go w źródła dochodów, w tym dochodów własnych, umożliwiających mu realizację zadań własnych. Jedną z grup dochodów własnych gmin są opłaty lokalne wchodzące w skład opłat publicznych. Przez pojęcie opłaty publicznej należy rozumieć świadczenie pieniężne pobierane przez państwo, jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot publiczny, o charakterze ogólnym, jednostronnym, przymusowym, bezzwrotnym oraz odpłatnym (ekwiwalentnym). Opłaty publiczne są pobierane w związku ze świadczeniem wzajemnym, polegającym na dokonaniu czynności urzędowej lub w związku z usługami świadczonymi przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne. Powstanie obowiązku wniesienia opłaty wiąże się z zaistnieniem konkretnego stanu faktycznego, zdarzenia prawnego, określonego przez państwo w ustawie lub jednostkę samorządu terytorialnego w uchwale. Obowiązek zapłaty opłaty powstaje bez względu na to, czy podmioty, na których on ciąży, same żądały podjęcia określonych czynności przez organy publiczne, czy też do korzystania z nich zostały prawnie zobowiązane.
Opłaty publiczne można dzielić według rozmaitych kryteriów. Biorąc pod uwagę podmiot czynny, można wyróżnić opłaty nakładane przez państwo i stanowiące źródło dochodów budżetu państwa (opłaty państwowe) lub dochodów (przychodów) podmiotów zaliczanych do rządowego podsektora finansów publicznych; opłaty nakładane przez jednostki samorządu terytorialnego będące źródłem dochodów gmin, powiatów i województw (opłaty lokalne, opłaty samorządowe) lub dochodów (przychodów) podmiotów zaliczanych do samorządowego podsektora finansów publicznych. Można wyróżnić także opłaty, w stosunku do których podmiotem czynnym jest jednocześnie państwo i samorząd terytorialny, które stanowią wspólne źródło dochodów państwa i jednostek samorządu terytorialnego (opłaty wspólne). Opłata adiacencka jest opłatą lokalną, gdyż jej konstrukcja odpowiada cechom dochodów własnych gmin. Kolejny z możliwych podziałów oparty jest na kryterium przedmiotu opłaty. Z tego punktu widzenia w literaturze wyodrębnia się:
1) opłaty za usługi organów państwa i jednostek samorządu terytorialnego,
2) opłaty za usługi świadczone przez państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz państwowe i samorządowe osoby prawne,
3) opłaty za prawo korzystania z dóbr objętych w interesie publicznym szczególną ochroną,
4) opłaty „nietypowe”, przyjmujące postać składek i tzw. dopłat.
Zdaniem Leona Kurowskiego, rozpatrywana w opracowaniu opłata adiacencka powinna być zaliczana do grupy opłat „nietypowych” – dopłat, przez które (najogólniej) rozumie się świadczenia pieniężne pobierane od podmiotów korzystających z efektów inwestycji sfinansowanych ze środków publicznych, stanowiące udział tych podmiotów w kosztach wspomnianych inwestycji. Opłata adiacencka może być też zaliczona do grupy „zwykłych” opłat za usługi organów samorządowych, dotyczy to zwłaszcza opłaty pobieranej w związku z dokonaniem czynności podziału nieruchomości oraz scalenia i podziału.Z kolei biorąc pod uwagę podstawę prawną poboru, opłaty można podzielić na daniny o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym.
Opłaty cywilnoprawne pobierane są na podstawie umowy (niekoniecznie pisemnej), zawieranej pomiędzy odbiorcą usługi a usługodawcą. Swoim charakterem są one zbliżone do cen. Druga grupa opłat pobierana jest na podstawie obowiązujących przepisów prawnych. Opłaty zaliczane do tej grupy mają cechy zbliżone do podatków, gdyż w odniesieniu do niektórych z opłat trudno jest wskazać świadczenie wzajemne ze strony podmiotu, na rzecz którego opłaty te są wnoszone[12]. Do tej grupy zalicza się m.in. opłatę adiacencką (chociaż w tym przypadku można wskazać świadczenie wzajemne).
Opłaty publiczne jako forma daniny publicznej pełnią kilka funkcji. Opłaty spełniają – a przynajmniej powinny pełnić – funkcję fiskalną (zwaną też dochodową), „bez której danina publiczna istnieć nie może”. Opłaty spełniają także funkcje pozafiskalne, których celem jest oddziaływanie na sytuację lub zachowanie podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Funkcje te są traktowane jako wtórne, gdyż opłata realizuje głównie cel fiskalny. Wśród funkcji pozafiskalnych można wymienić funkcję: redystrybucyjną (regulacyjną), interwencyjną (w tym prohibicyjną) oraz ewidencyjno-kontrolną.
Funkcja redystrybucyjna wyraża się w kształtowaniu zasobów pieniężnych podmiotów obciążonych opłatą. Przejmowanie przez podmioty publiczne środków pieniężnych za pośrednictwem opłaty zmniejsza zasób tych środków w posiadaniu podmiotów prywatnych i ogranicza ich popyt na dobra i usługi. Zakres tej redystrybucji ograniczony jest tylko do podmiotów, na których ciąży obowiązek zapłaty omawianych danin. Opłaty mają też znaczenie interwencyjne i prohibicyjne. Za pomocą opłat władze publiczne mogą zachęcać podmioty zobowiązane do określonego zachowania zbieżnego ze swoim oczekiwaniem (oddziaływanie pozytywne) oraz skłaniać (zmuszać) do pożądanego zachowania.
Pozytywny wpływ opłat jest przejawem funkcji interwencyjnej, której celem jest pobudzające oddziaływanie na zachowania podmiotów. W drugim przypadku mamy do czynienia z tzw. negatywnym oddziaływaniem opłat (funkcja prohibicyjna), którego celem może być – uzasadnione interesem publicznym – ograniczenie (m.in. poprzez wysokość opłaty) dostępu do określonych świadczeń (usług) lub korzyści związanych z opłatą. W przypadku opłat związanych z czynnościami administracyjnymi funkcja ta polega na przeciwdziałaniu absorbowaniu organów publicznych zbędną lub nadmiernie obciążającą czynnością. Opłaty pełnią też funkcję ewidencyjno-kontolną. Poprzez ewidencjonowanie dokonywanych wpłat podmioty publiczne uzyskują informację na temat faktycznego przebiegu zjawisk społecznych i gospodarczych zachodzących w gospodarce. Poza tym pobór niektórych opłat może się wiązać z ewidencyjnymi obowiązkami ze strony podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania. Umożliwia to wtedy kontrolę nad działalnością podmiotów prywatnych.Niektóre opłaty (związane z eksploatacją środowiska) pełnią też funkcję kompensacyjną, która może być rozumiana jako naprawianie szkód i pokrycie strat poniesionych przez poszkodowanego. W szerszym znaczeniu funkcja ta oznacza, że opłata jest zryczałtowanym wynagrodzeniem i zadośćuczynieniem dla społeczeństwa z tytułu zanieczyszczania środowiska lub korzystania z zasobów naturalnych.
W odniesieniu do opłat lokalnych organy gminy posiadają tzw. władztwo prawne (daninowe, podatkowe)[20], czyli prawnie określone uprawnienia do podejmowania w ich zakresie rozstrzygnięć. Władztwo to może polegać na:
1) stanowieniu przepisów prawnych,
2) pobieraniu wymienionych dochodów i wykorzystywaniu ich do finansowania swoich zadań oraz
3) administrowaniu tymi dochodami, a więc wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących m.in. poboru danin, ich umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty. Przyznanie władztwa prawnego organom lokalnym zwiększa odpowiedzialność wobec wyborców za prowadzoną gospodarkę finansową oraz ma dodatni wpływ na efektywność gospodarowania środkami finansowymi. Jest ono wyrazem ich samodzielności finansowej.
Samo przyznanie gminom uprawnień do kształtowania konstrukcji opłat nie gwarantuje aktywności ich organów w tym zakresie. W praktyce organy gminy mogą nie wykorzystywać przysługujących im kompetencji dotyczących kształtowania konstrukcji danin lokalnych, tłumacząc się względami społecznymi. Mieszkańcy traktują bowiem opłaty jako przejaw tzw. fiskalizmu samorządowego i nie widzą związku pomiędzy ich wnoszeniem a działalnością samorządu gminnego.
Tymczasem organy gminy są zobowiązane do wydawania decyzji w sprawie danin lokalnych, ponieważ jest to wyraz realizacji przyznanego im władztwa prawnego (zagwarantowanej samodzielności finansowej). Czasami władztwo to nie jest wykorzystywane także dlatego, że wpływ organów lokalnych na tzw. otoczenie jest iluzoryczny (daniny nie są przez podatników odczuwalne lub stanowią koszt uzyskania przychodu w podatkach dochodowych) lub państwo jedynie pozornie pozostawia gminom szerokie uprawnienia. W ostatnim przypadku mam na myśli opłatę administracyjną, która mogła być wprowadzona przez radę gminy pod warunkiem, że jej zakres przedmiotowy nie pokrywał się z opłatą skarbową. Na przestrzeni lat stopniowo rozszerzano przedmiot opłaty skarbowej, co w praktyce uniemożliwiało gminom wprowadzanie opłaty administracyjnej.Z lokalnym władztwem prawnym wiąże się pewne niebezpieczeństwo, które polega na zmniejszaniu wpływów z tytułu opłat lokalnych na skutek obniżania stawek i stosowania na szeroką skalę ulg. Na spadek wpływów oddziałuje również to, że jednostki samorządu gminnego mają na ogół większe niż podmioty państwowe problemy ze skutecznością egzekwowania danin publicznych.
2. Zasady pobierania opłaty adiacenckiej oraz wybrane problemy związane z jej poborem
2.1. Przesłanki poboru opłaty adiacenckiej Od 22 października 2007 roku przez pojęcie opłaty adiacenckiej należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (środki te dalej będę obejmować łącznym mianem środków publicznych) oraz opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Z definicji tej wynika, że istnieją trzy rodzaje opłat adiacenckich pobieranych w wymienionych przypadkach. W stosunku do poprzednich uregulowań prawnych uściślono, że opłata może być pobierana także wtedy, gdy budowa urządzeń infrastrukturalnych (po wybudowaniu których wzrosła wartość nieruchomości) została sfinansowana ze środków unijnych lub z innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.Niewystarczalność środków finansowych będących w posiadaniu gmin do sfinansowania wydatków bieżących i inwestycyjnych związanych z zadaniami własnymi powinna skłaniać ich organy do poszukiwania dodatkowych źródeł dochodów i podmiotów, które mogłyby zostać – przynajmniej częściowo – obciążone kosztami realizacji danego zadania. Mogą nimi być podmioty, które uzyskały korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości na skutek wymienionych zdarzeń.
W literaturze wskazuje się, że w postaci opłaty adiacenc-kiej podmioty te przekazują do budżetu gminy część uzyskanej korzyści („wartości dodanej”) w związku ze wzrostem wartości ich nieruchomości, gdyż powstała ona w wyniku działań gminy. Taki sposób pozyskiwania dochodów, tj. wprost od podmiotów, które uzyskały korzyści, jest w warunkach znacznych obciążeń fiskalnych społeczeństwa na rzecz budżetu państwa i budżetu gminy lepszym rozwiązaniem niż maksymalizacja dochodów z innych źródeł (np. z podatków lokalnych) bądź ograniczanie niezbędnych wydatków bieżących i inwestycyjnych gminy. Współcześnie przyjmuje się bowiem, że ciężar utrzymania podmiotów publicznych powinien być w większym stopniu ponoszony przez tych, którzy wprost korzystają z usług i czynności władz publicznych niż przez ogół podatników[31].W obowiązujących w Polsce przepisach prawnych przewiduje się pobór opłaty adiacenckiej ze wszystkich trzech wymienionych tytułów. Różne są jednak zasady poboru tej daniny.
2.2. Opłata adiacencka w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej W tabeli 1 przedstawione są zasady naliczania opłaty adiacenckiej pobieranej w związku z budową urządzeń infrastrukturalnych obowiązujące od 22 października 2007 roku na tle wcześniejszych uregulowań prawnych.
Z przeprowadzonej charakterystyki opłaty wynika, że udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest obligatoryjny i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do wniesienia opłaty bezpośrednio korzysta z tych urządzeń, czy też nie. Do uczestnictwa w kosztach budowy tych urządzeń zobowiązani są właściciele nieruchomości i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres tego użytkowania. Opłata ta może dotyczyć wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem tych, które w planie miejscowym zostały przeznaczone na cele rolne i leśne. Aby pobrać opłatę, muszą być spełnione określone warunki. Podmiot zobowiązany do jej wniesienia musi osiągnąć korzyść w postaci wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastrukturalnych. Należy pamiętać, że przesłankę poboru opłaty stanowi stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastrukturalnych lub stworzenie możliwości korzystania z wybudowanej drogi.
Wójt może ustalić omawianą opłatę w decyzji wydawanej każdorazowo po oddaniu wybudowanej drogi do użytku albo po umożliwieniu podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Opłaty nie można więc pobierać tylko dlatego, że wybudowano określone urządzenia. Budowa musi spowodować „niewątpliwy wzrost wartości” konkretnych nieruchomości poprzez możliwość korzystania z urządzeń. Nie ma znaczenia, czy właściciel (użytkownik wieczysty) faktycznie przyłączy się do wybudowanych urządzeń. Kolejnym warunkiem jest to, aby urządzenia te zostały wybudowane z udziałem wymienionych wcześniej środków publicznych. Ponadto, opłatę można pobierać, jeżeli wójt wydał stosowną decyzję jedynie w ciągu 3 lat od dnia udostępnienia drogi i innych urządzeń do korzystania. Pobór opłaty w tym przypadku jest fakultatywny, o czym świadczy zwrot „wójt (...) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką (...)”.
Wysokość tej opłaty zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i nie może przekraczać 50% różnicy między wartością, jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy w uchwale, a wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Rada gminy jest zobowiązana do podjęcia stosownej uchwały, na co wskazuje zwrot: „(...) ustala rada gminy w drodze uchwały”. Opłatę można ustalić po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń. Dotychczas kwestią sporną było ustalenie terminu, w którym te okoliczności zaistnieją. Wśród nowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami znalazł się taki, zgodnie z którym w celu stwierdzenia, czy zostały stworzone odpowiednie warunki, należy wziąć pod uwagę odrębne przepisy.
Zainteresowane podmioty (gmina, rzeczoznawca majątkowy, osoba zobowiązana do zapłaty) mogą się zwrócić do właściwego branżowo podmiotu (np. dostawcy telekomunikacyjnego) z wnioskiem o informację, czy zostały już stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi wystarczające do ustalenia opłaty. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji wójta podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja została wydana, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. W poprzednim brzmieniu przepisów na poczet opłaty zaliczało się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (wyliczoną opłatę pomniejszano o poniesione nakłady).
Od 22 października 2007 roku poniesione przez właściciela (użytkownika wieczystego) nakłady są uwzględniane w inny sposób. Przy ustaleniu opłaty różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez ten podmiot na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury.
W konstrukcji opłaty przewidziano ulgę o charakterze fakultatywnym. Na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości opłata adiacencka może być rozłożona na raty roczne, płatne w okresie do 10 lat, oprocentowane według stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym poprzez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi wówczas podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wpis ten ma znaczenie w przypadku, gdy właściciel nie zapłaci świadczenia i rozporządzi nieruchomością na rzecz innego podmiotu. Wzmacnia on bowiem pozycję gminy, która może kierować swoje roszczenie zarówno do zbywcy, jak i nabywcy nieruchomości. Ten ostatni staje się bowiem dłużnikiem rzeczowym. Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty termin ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty.
2.3. Opłata adiacencka w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości Opłatę adiacencką zobowiązane są wnosić także podmioty (właściciele i użytkownicy wieczyści), które otrzymały nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Przesłankę poboru opłaty z tego tytułu stanowi wzrost wartości nieruchomości otrzymanych po scaleniu i podziale w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Ogólną charakterystykę konstrukcji tej opłaty przedstawia tabela 2. Obowiązek poniesienia opłaty w omawianym przypadku wynika wprost z przepisów prawa. O obligatoryjności opłaty świadczy określenie „osoby (...) są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich (...)”.
Wójt nie jest związany żadnym terminem wydania decyzji w sprawie opłaty. Obligatoryjne jest także określenie stawki opłaty przez radę gminy. Rada nie podejmuje w tej sprawie odrębnej uchwały, lecz wysokość stawki zapisuje w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Opłata ta nie może być jednak wyższa niż 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości otrzymanych w stosunku do wartości dotychczas posiadanych. Przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości nie uwzględnia się wartości urządzeń, drzew i krzewów, jeżeli zostało wypłacone za nie odszkodowanie. Z punktu widzenia terminu poboru opłaty ważne jest to, że gmina jest zobowiązana do wybudowania – na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości – niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej. Koszty tych inwestycji nie mogą obciążać uczestników postępowania (chyba że w porozumieniu strony postanowią inaczej).Ponieważ opłata ma obligatoryjny charakter, termin i sposób jej zapłaty ustala wójt w uzgodnieniu z osobami zobowiązanymi do jej wniesienia. Odmiennie niż w przypadku poprzedniej opłaty, przy ustaleniu tej opłaty jako element wpływający na wzrost wartości nieruchomości przyjmuje się urządzenia planowane do wybudowania. Termin, w którym należy zapłacić opłatę, nie może być jednak krótszy niż termin wybudowania tych urządzeń.
Sposób i tryb ustalania opłaty adiacenckiej z omawianego tytułu szczegółowo określiła w rozporządzeniu Rada Ministrów. Z poborem opłaty adiacenckiej w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości wiążą się problemy praktyczne. Jednym z nich jest prawidłowa wycena wartości nieruchomości przed i po dokonaniu scalenia i podziału. W przypadku tych operacji jako element oddziałujący na wzrost wartości gruntu bierze się bowiem pod uwagę m.in. urządzenia infrastrukturalne dopiero planowane do wybudowania. W jaki więc sposób należy ustalić wzrost wartości nieruchomości?
2.4. Opłata adiacencka w związku z geodezyjnym podziałem nieruchomości Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości mają też obowiązek uczestniczenia w ponoszeniu ciężarów z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału na wniosek zainteresowanego podmiotu. Obowiązek ten ciąży na osobie będącej właścicielem bądź użytkownikiem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Obowiązek ten nie przechodzi na nabywców. W tabeli 3 zamieszczone są najważniejsze informacje o opłacie pobieranej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek tego zdarzenia.
Opłata ta ma charakter fakultatywny, o czym świadczą słowa: „wójt (...) może ustalić opłatę”, z tym że obowiązkowo rada gminy musi podjąć uchwałę w sprawie jej stawki („[...] ustala rada gminy w uchwale”). W 2007 roku zmianie uległa maksymalna stawka tej opłaty, która nie może przekroczyć 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Stawkę obniżono aż o 20 punktów procentowych. Obniżając stawkę, prawdopodobnie wzięto pod uwagę dwie okoliczności. Po pierwsze, wszystkie koszty związane z podziałem nieruchomości ponosi wnioskodawca[52]. Po drugie, być może niższa stawka skłoni gminy do poboru tej daniny. Pozostałe zasady ustalania stawki nie uległy zmianie.Wójt może ustalić opłatę w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się ostateczne, ale pod warunkiem, że w tym dniu obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustanowiono wysokość stawki opłaty. Warunek ten dodano w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującej od 22 października 2007 roku, którą wprowadzono w celu doprowadzenia do zgodności przepisów prawnych z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wcześniej uregulowania prawne tego powodu pobierania opłaty adiacenckiej były nieprecyzyjne. Z przepisów nie wynikało bowiem wprost, czy uchwała dotycząca wysokości opłaty musi być podjęta przed dokonaniem podziału, czy wystarczy, aby obowiązywała w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę. Wydany był wprawdzie wyrok NSA z 2002 roku, z którego wynikało, że opłatę można pobrać tylko wtedy, gdy wspomniana uchwała obowiązywała w dniu dokonania podziału, ale w praktyce nie był on przestrzegany. Jeżeli między dniem ustalenia opłaty przez wójta a upływem wspomnianych 3 lat zmianie uległa uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawki omawianej opłaty, do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W przepisach prawnych nie przewidziano obligatoryjnych ulg i zwolnień w konstrukcji opłaty, jednak na wniosek zobowiązanego podmiotu opłata może być rozłożona na raty. Stosuje się przy tym rozwiązania dotyczące opłaty pobieranej w związku z budową urządzeń infrastrukturalnych. W poprzednim brzmieniu przepisów opłata mogła być wniesiona jedynie w gotówce. Nowym rozwiązaniem jest wprowadzenie możliwości kompensacji opłaty, bowiem w rozliczeniu opłaty lub zaległości z tego tytułu osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Stosuje się wtedy postanowienia ordynacji podatkowej z 1997 roku.
Różnice pomiędzy wartością działki gruntu wydzielonej po dokonaniu podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat. Wydaje się, że regulacje dotyczące kompensacji opłaty nie będą wykorzystywane w praktyce. W ostatnich latach obserwuje się bowiem raczej wzrost zainteresowania zakupem nieruchomości niż ich sprzedażą. Pomimo zmiany przepisów dotyczących konstrukcji tej opłaty nie wyeliminowano wszystkich jej niedoskonałości. Mankamentem jest bowiem brak jednoznacznego określenia zakresu władztwa gminy dotyczącego określania stawek opłaty. W szczególności wątpliwości wzbudza to, czy rada gminy może ustalić stawkę na poziomie 0%. W praktyce rady gmin często podejmują uchwały ustalając taką stawkę, z naruszeniem art. 167 Konstytucji RP, który stanowi, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, co oznacza, że gminy nie mogą pozbawiać się dochodów publicznych.
W piśmiennictwie formułuje się jeszcze inne zastrzeżenie pod adresem konstrukcji analizowanej opłaty. Wątpliwości wzbudza to, czy istnieje możliwość wprowadzenia kilku stawek opłaty adiacenckiej na terenie jednej gminy. Zdaniem Joanny Kiszki oraz Mirosława Gdesza, jest to możliwe, jednak w takim przypadku należałoby ustalić, czy nie będzie to naruszało zasady równości właścicieli wobec prawa. Niedopuszczalne jest jednak wprowadzenie przez radę gminy upoważnienia dla wójta do ustalania w konkretnym przypadku odpowiedniej stawki opłaty (np. w granicach 20–30%), gdyż byłaby to nieprzewidziana ustawowo delegacja jej ustawowych kompetencji. Wątpliwość budzi również postanowienie, że wolą ustawodawcy jest, aby opłata adiacencka nie była pobierana przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w celach wymienionych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W literaturze podkreśla się, że ten sposób dokonania podziału nieruchomości sprzyja „ucieczce” od płatności opłaty, gdyż wykorzystuje się go w celu zniesienia współwłasności. Przykładowo, deweloperzy mogą sprzedać niewielką część nieruchomości na rzecz przyszłego właściciela wydzielonej działki, a potem wystąpić o dokonanie podziału wybudowanego osiedla w celu zniesienia współwłasności lub wydzielenia działki budowlanej.
3. Wymiar i pobór opłaty adiacenckiej na tle wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli
Na przełomie 2006 i 2007 roku Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kolejną kontrolę w jednostkach samorządu gminnego, której celem była ocena prawidłowości ustalania i egzekwowania przez gminy omawianej opłaty. Kontrolę przeprowadzono w 32 gminach, w tym w 13 objętych kontrolą NIK w 2002 roku, a dotyczyła ona lat 2004–2006 (I półrocza). Wyniki i wnioski pokontrolne są zbieżne z tymi, które zostały sformułowane podczas poprzednich kontroli w tym zakresie. W raporcie pokontrolnym stwierdzono, że gminy nadal w niewielkim stopniu wykorzystują posiadane władztwo prawne do wymierzania i poboru opłat adiacenckich, pozbawiając się tym samym dochodów budżetowych. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła zwłaszcza niewypełnienie przez rady gmin obowiązku uchwalania stawek opłaty adiacenckiej (w 56% badanych jednostek).
Według kontrolerów NIK niepodjęcie uchwał w sprawie opłaty adiacenckiej stanowiło naruszenie prawa. Z przepisów wynika bowiem wyraźnie, że wysokość stawki procentowej omawianej opłaty ustala rada gminy w uchwale, a tym samym nie do gminy należy ocena potrzeby jej podjęcia. Gminy podejmowały także – niezgodnie z prawem – uchwały o przyjęciu stawek zerowych opłaty adiacenckiej, przez co naruszały obowiązujące przypisy prawa. Kontrolerzy NIK zakwestionowali także niepodjęcie działań zmierzających do naliczenia i pobrania opłaty (w 47% badanych gmin). Gminy pozbawiły się więc możliwości uzyskania dochodów z opłaty. Ponadto, niepodjęcie tych działań w związku z wybudowaniem urządzeń infrastrukturalnych powodowało też, że właściciele nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania tych urządzeń nie partycypowali w kosztach ich budowy. W obu przypadkach gminy naruszyły postanowienia Konstytucji, ponieważ rezygnując z poboru opłaty gminy pozbawiały się udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do przypadających im zadań. Naruszyły także art. 98a ust. 1 oraz art. 144 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nieprawidłowości w zakresie opłat adiacenckich wystąpiły też w 17 gminach je pobierających. Dotyczyły one m.in. nielegalnego przymuszania właścicieli nieruchomości do partycypacji w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Za nielegalne przymuszanie uznano podjęcie uchwał wprost określających kwotową lub procentową wysokość udziału podmiotów w kosztach budowy urządzeń infrastrukturalnych oraz określanie w umowach z podmiotami zobowiązanymi do wniesienia opłaty sankcji (np. w postaci zamknięcia przyłącza wodociągowego) w przypadku nieuiszczenia opłaty. W kontrolowanych gminach wystąpiły także inne nieprawidłowości, w tym polegające na zaniechaniu dokonywania wyceny wzrostu wartości nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania wybudowanych urządzeń infrastrukturalnych oraz w związku z podziałem nieruchomości, co – zdaniem kontrolerów NIK – jest koniecznością, ponieważ tylko w ten sposób można ustalić, czy faktycznie miał on miejsce i w jakiej wysokości. Warto też zwrócić uwagę, że w ocenie NIK organy badanych gmin prowadziły niewystarczające i mało skuteczne działania windykacyjne w przypadku wystąpienia zaległości w regulowaniu przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zobowiązań wobec gmin z tytułu wymierzonych im opłat.
Na tle dotychczasowych kontroli NIK przyczyny niedostatecznego wykorzystywania władztwa w odniesieniu do opłaty adiacenckiej można podzielić na zależne i niezależne od organów gminy. W pierwszej grupie zwracano uwagę na brak dostatecznej wiedzy, a często nieudolność organów lokalnych. Zdaniem kontrolerów NIK, stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia spowodowane były też niewłaściwą organizacją pracy oraz nienależytym funkcjonowaniem kontroli wewnętrznej w urzędach gmin. Z kolei do czynników niezależnych zaliczano: luki w przepisach prawnych, niejednoznaczność przesłanek poboru opłaty adiacenckiej, a także niejasność czynników kształtujących podstawę jej wymiaru.
4. Zakończenie
Opłaty adiacenckie są źródłem dochodów samorządu gminnego. W stosunku do wszystkich rodzajów tej opłaty organy gminy posiadają władztwo prawne, które polega na pobieraniu tych opłat i wykorzystywaniu ich do finansowania zadań własnych oraz administrowaniu dochodami (wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących poboru). Konstrukcja opłat adiacenckich uwzględnia więc postulat zapewnienia gminom samodzielności w prowadzeniu własnej gospodarki, z której nie zawsze korzystają ich organy.Ranga omawianych opłat w gospodarce gmin jest wysoka. Mają one być bowiem nie tylko źródłem dochodów, lecz także narzędziem oddziaływania władz gminnych na podmioty działające na terenie gminy. Zdaniem J. Kiszki, opłata adiacencka może być instrumentem, za pomocą którego organy gminy będą gromadziły dochody w celu zabezpieczenia środków finansowych na bieżące i inwestycyjne zadania gmin.
W praktyce opłaty te nie pełnią jednak funkcji fiskalnej. Wynika to z różnych przyczyn. Jedną z nich jest to, że dwie z omówionych opłat (poza opłatą w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości) są daninami fakultatywnymi. Obligatoryjne jest wprawdzie ustalenie stawki obu opłat przez radę gminy, ale ich wymiar przez wójta jest fakultatywny. Zdaniem Ireny Czaja-Hliniak, nic nie stoi na przeszkodzie, aby opłata pobierana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastrukturalnych była daniną obowiązkową. Za obowiązkowym charakterem tej opłaty przemawiają doświadczenia historyczne, z których wynika, że tego typu opłaty, niezależnie od ich nazwy i podstawy prawnej, miały charakter obligatoryjny.
W przypadku wprowadzenia obligatoryjności wszystkich opłat adiacenckich należałoby jednak stworzyć rozwiązania prawne, które umożliwiałyby wypłatę rekompensat (odszkodowań) z tytułu „znacznego” spadku wartości nieruchomości na skutek działań podmiotów publicznych, np. niekorzystnej dla właściciela lub użytkownika wieczystego zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów sąsiadujących z jego działką. Druga przyczyna niewielkiego znaczenia fiskalnego opłat adiacenckich jest taka, że organy stanowiące gmin nie wywiązują się z obowiązku ustalenia stawek opłat lub przyjmują je na poziomie 0%, co w praktyce uniemożliwia pobór opłat. Warto się zastanowić, dlaczego jednostki samorządu gminnego niechętnie pobierają opłaty adiacenckie? Z pewnością jedną z przyczyn są wysokie koszty wyceny wartości nieruchomości, co może zniechęcać do poboru opłat na terenie tych gmin, w których ceny nieruchomości kształtują się poniżej średnich cen rynkowych. Argument ten nie powinien być jednak przytaczany w gminach miejskich, szczególnie dużych. Kolejną przyczyną może być czasochłonna i kosztowna procedura ustalenia opłaty. Czasami wśród argumentów samorządowców pojawia się taki, że opłata adiacencka traktowana jest przez właścicieli i użytkowników wieczystych jako kolejna danina o charakterze nieekwiwalentnym. Argument ten jest jednak dyskusyjny. Opłaty są świadczeniami o charakterze odpłatnym, a w przypadku opłat adiacenc-kich można wskazać konkretną czynność wykonywaną przez organy samorządu gminnego na rzecz podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty (czasami nawet na ich wniosek). Wydaje się, że pobór opłaty jest łatwiejszy w gminach dużych, w których społeczeństwo jest anonimowe, niż w gminach niewielkich. W praktyce opłata adiacencka jest rzadko pobierana nawet w dużych miastach.
Niewielkie znaczenie fiskalne opłat adiacenckich nie może być podstawą do „rezygnacji z tej formy dochodów publicznych lub zastępowania jej innymi formami”. Ustalenie i pobór opłat adiacenckich jest uzasadniony, wynika to z kilku przesłanek. Jedną z nich jest to, że opłaty te pełnią funkcję redystrybucyjną. Poza tym ustalając stawkę opłat i dokonując jej poboru organy gminy wykorzystują konstytucyjnie przyznane im władztwo prawne. Ponadto, nie ma obecnie możliwości skutecznego zasilenia dochodów własnych gmin poprzez przekazanie im nowych, wydajnych fiskalnie danin publicznych. Trzeba więc poszukiwać innych możliwości zwiększenia zasobów finansowych jednostek samorządu gminnego i dążyć do maksymalizacji wpływów z posiadanych źródeł dochodów.
dr Sławomira Kańduła jest adiunktem w Katedrze Finansów Publicznych Akademii Ekonomicznej w Poznaniu.
więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/fk.xmlWszelkie materiały (w szczególności depesze agencyjne, zdjęcia, grafiki, filmy) zamieszczone w niniejszym Portalu chronione są przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych. Materiały te mogą być wykorzystywane wyłącznie na postawie stosownych umów licencyjnych. Jakiekolwiek ich wykorzystywanie przez użytkowników Portalu, poza przewidzianymi przez przepisy prawa wyjątkami, w szczególności dozwolonym użytkiem osobistym, bez ważnej umowy licencyjnej jest zabronione.
