W pierwszym wyroku z sierpnia 2020 r. WSA w Gliwicach (sygn.. III SA/Gl 409/20 ) dopuścił wprowadzenie do statutu miasta przepisu umożliwiającego odbywanie zdalnych sesji w okresie epidemicznym lub w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego. W drugim wyroku, z początku października WSA w Rzeszowie (sygn.. II SA/Rz 824/20) odrzucił taką możliwość. 

W pierwszym przypadku chodziło o uchwałę Rady Miasta Chorzowa, która w marcu tego roku postanowiła zmienić statut poprzez dodanie paragrafu w brzmieniu: "W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu."

Uchwała została zakwestionowana przez wojewodę śląskiego, który stwierdził, że rada miasta nie posiada kompetencji do określenia w statucie, że sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość ( art. 14 ust. 1 u.s.g. ). 

Organ nadzoru stwierdził, że rada gminy obraduje na sesjach, zaś uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady gminy, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. „Głosowania jawne na sesjach rady ( art. 14 ust. 2 u.s.g. ) odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań. Wobec powyższego prawidłowe procedowanie możliwe jest tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji. Ograniczenia jawności działalności organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustawy ( art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. ), a zasada ta przejawia się w dostępie obywateli do wstępu na sesje rady gminy i posiedzeń jej komisji, dostępu do dokumentów, protokołów posiedzeń. 

Wojewoda podkreślił, że „dyspozycja art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 nie została włączona do ustawy ustrojowych dotyczących samorządu, nie stanowi więc podstawy prawnej do obywania sesji rady gminy w sposób zdalny”.

Ekspert: ustawa "covidowa" nie nakazuje trybu zdalnego sesji rad gmin

WSA w Gliwicach przyznał rację radnym Chorzowa. Zdaniem sądu przedmiotowa uchwała nie naruszała prawa w sposób wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a podstawowe zasady prawa tam przywołane, zasada jawności, zasada praworządności, nie zostały naruszone (art. 7 i art. 61 Konstytucji). Tym samym, zdaniem WSA radni mogli określić w statucie miasta możliwość odbywania sesji w trybie zdalnym w okresie epidemicznym. 

W uzasadnieniu wyroku WSA przypomniał, że z art. 15 zzx tzw. ustawy COVID-19 „wynika jednoznacznie, że zdalny tryb obradowania mógł zostać wykorzystany przez przewodniczącego rady gminy zwołującego sesję i obradującą na sesji radę gminy”. Zdaniem sądu uprawnienie rady gminy do "normalnego", tj. wynikającego z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i statutu gminy, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. 

„Przepis ten w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15 zzx ust. 1 u.COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii (i, w przypadku jego ponownego wprowadzenia, stanu zagrożenia epidemicznego) rozwiązane alternatywne” – czytamy w uzasadnieniu wyroku. 

WSA wskazał, że takie też założenie przewidziano w nowym statucie, o czym świadczy określenie "sesja rady może odbywać się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość", co nie wyklucza możliwości procedowania w sposób tradycyjny.

Jak zaznaczył WSA, ustawodawca określił tym samym dwie formy zdalnego trybu obradowania, a wśród nich także obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. „Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Warto jednak zauważyć, iż zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną" – czytamy w uzasadnieniu.

W odmiennym wyroku WSA w Rzeszowie uchylił uchwałę Rady Miasta Ustrzyki Dolne w sprawie nadania statutu Sołectwa Jureczkowa. W uchwale przewidziano m.in. możliwość podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie w trybie korespondencyjnym w okresie stanu nadzwyczajnego.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda podkarpacki zwrócił uwagę, że od 18 kwietnia 2020 r. istnieje możliwość obradowania i głosowania w sposób zdalny przez organy jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego. Przewidział to wprost ustawodawca w art. 15zzx ustawy COVID-19. Wojewoda wskazał jednak, że jest to regulacja o charakterze wyjątkowym, czasowym, mająca zastosowanie wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, związanej z zakażeniem wirusem SARS- CoV-2. 

„Regulacja ta zdaniem organu nadzoru nie wyłącza ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym - w zakresie w jakim przepisów tych nie da się pogodzić z istotą odbywania zebrań i podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym lub w drodze zbierania głosów. Przeciwnie, zebranie wiejskie zwołane w tym trybie nie może odbywać się z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym z naruszeniem zasady jawności, o której mowa wyżej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma bowiem przepisu, który przyznawałby prawo do ograniczenia wskazanej zasady w działalności jednostek pomocniczych gminy w tym okresie. Zebranie wiejskie będzie się odbywało zatem z wyłączeniem jawności, do którego to wyłączenia Rada Miejska nie ma ustawowego upoważnienia” – czytamy w uzasadnieniu wojewody.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że zaproponowane zmiany do statutu sołectwa nie przewidywały odbywania obrad zebrania wiejskiego z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, jako dopuszczalną formą obrad przewidzianą w przepisach prawa, co doprowadziło do modyfikacji art.15zzx tzw. ustawy Covid-19.

Radni Ustrzyk tłumaczyli m.in, że ich uchwała byłą odpowiedzią na sytuację w jakiej znalazło się sołectwo w czasie epidemicznym i reguluje to, co specustawa covidowa zupełnie pomija. 

Ostatecznie WSA przyznał rację wojewodzie przypominając, że z art. 15 zzx, wynika jednoznacznie, że uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia pracy , w tym odbywania sesji, w zwykłym trybie, tj. wynikającym z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie zostało w żaden sposób wyłączone. 

„Przepisy te w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15 zzx ust. 1 u.COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii (stanu zagrożenia epidemicznego) rozwiązane alternatywne” – zaznaczył sąd.

Według WSA nie są przy tym zasadne zarzuty skargi wskazujące, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w jednostce pomocniczej gminy, a zatem nie mają do niego zastosowania regulacje art. 15 zzx ustawy COVID-19. W ocenie sądu, na tle wykładni językowej, ale także celowościowej tego przepisu nie może być wątpliwości, że dotyczy on również działania organów kolegialnych istniejących w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego, a więc również w sołectwie i obejmuje także zebranie wiejskie.

Jak przypomniał sąd celem ustawodawcy było umożliwienie m.in. radom gmin i ich komisjom oraz jednostkom pomocniczym funkcjonowania w zdalnym trybie obradowania, i to właśnie przez pryzmat tego celu należy dokonywać wykładni pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej w uzasadnieniu WSA wskazał, że wojewoda słusznie zwrócił uwagę w rozstrzygnięciu, że regulacja art. 15 zzx ustawy COVID-19 nie wyłącza ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim przepisów tych nie da się pogodzić z istotą odbywania zebrań i podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym lub w drodze zbierania głosów. 

„Przewidziane w§ 1 ust. 2 pkt 3 zakwestionowanej uchwały zapisy § 14 Załącznika nr 1 do uchwały dotyczące indywidualnego zbierania głosów czy głosowania korespondencyjnego jako sposobu podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązujących, ponieważ nie ma takich przepisów, które ograniczałyby zasadę jawności w działalności jednostek pomocniczych gminy. Istnieją zaś zaproponowane przez ustawodawcę środki porozumiewania się na odległość, przewidziane w ustawie COVID-19 jako dopuszczalna forma obrad, które jak trafnie zauważa wojewoda nie zostały przewidziane w zmianie statutu” – czytamy w uzasadnieniu wyroku.

Zdaniem sądu zapisy uchwały rady miejskiej jako modyfikujące treść przepisu poprzez poszerzenie katalogu okoliczności, w których może on mieć zastosowanie, stanowiły istotne naruszenie art. 15 ust. 1 zzx ustawy COVID-19.

III SA/Gl 409/20 - Wyrok WSA w Gliwicach

II SA/Rz 824/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie