Znaczna liczba samorządów gminnych w całym kraju, zdając sobie sprawę z kondycji finansowej Skarbu Państwa i możliwości, jakimi dysponuje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych, uczestniczy w finansowaniu budowy i remontów dróg krajowych.

Problem w zasadzie dotyczy budowy i remontów chodników przy drogach krajowych, które przebiegają przez tereny i miejscowości gminne. Użytkowane są one przede wszystkim przez społeczność lokalną, stanowią drogi dojścia do szkół i innych obiektów użyteczności publicznej, dlatego władze samorządowe, jako odpowiedzialne za zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców, poszukują możliwości utrzymania ich w należytym stanie.

Zgodnie z art. 167 ust. 2 pkt. 1-5 ustawy o finansach publicznych , wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego (JST) są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne JST, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone JST ustawami, zadania przejęte przez JST do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z innymi JST oraz pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST.

W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie postawione w tytule, należy się zastanowić, do której kategorii wydatków możliwych do zrealizowania z budżetu gminy można zaliczyć (bądź nie) dofinansowanie budowy drogi krajowej.
Aktem prawnym określającym zakres kompetencji w zarządzaniu drogami publicznymi jest ustawa o drogach publicznych. W myśl tych przepisów drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa. Zarządza nimi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad , jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych, realizujący jednocześnie budżet państwa w tym zakresie. Natomiast gminie został przypisany zarząd drogami publicznymi gminnymi . Jest to bezpośrednie odzwierciedlenie przepisów ustawy ustrojowej , gdzie wskazano katalog (otwarty) zadań własnych gminy, a w nim m.in. gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego.

Kwestie związane z finansowaniem dróg publicznych reguluje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego , gdzie w art. 3 ust. 1 pkt 1 zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg krajowych oraz zarządzania nimi są przypisane ministrowi właściwemu do spraw transportu (finansowanie odbywa się za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia). Te same zadania w zakresie dróg gminnych ustawa nakazuje finansować z budżetów gmin, a drogi publiczne w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, powinny być finansowane z budżetów tych miast .

Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 3 ust. 5 ostatnio cytowanej ustawy zezwala na realizację budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. A zatem, czy stanowi on podstawę prawną do ujęcia w budżecie gminy - krajowej osoby prawnej - wydatków na współfinansowanie ww. zadań?

Wyraźny podział kompetencji w zakresie finansowania i zarządzania drogami publicznymi, jaki został zarysowany w obowiązujących przepisach, jednoznacznie wskazuje, że głównym podmiotem finansującym infrastrukturę transportu lądowego w zakresie dróg krajowych powinien być Skarb Państwa.

Analiza dotychczas przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, że na ich podstawie gmina nie może dokonywać wydatków budżetowych ze środków własnych na budowę i remonty chodników przy drogach krajowych. Przepisy nie określają jednoznacznie takiego zadania jako własnego gminy, co uniemożliwia ponoszenie wydatków inwestycyjnych lub bieżących na ten cel. Można oczywiście wywodzić, że budowa i utrzymanie chodników w należytym stanie jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej i przyczynia się z całą pewnością do zapewnienia bezpieczeństwa społeczności lokalnej , jednak całokształt regulacji w tym zakresie nie pozwala na takie rozumienie problemu. Żaden przepis nie określa takiego zadania jako obowiązkowego zadania własnego gminy (art. 7 ust. 2 u.s.g.). Natomiast do fakultatywnego wykonywania i finansowania pewnych działań w sferze publicznej gmina powinna mieć delegację, w postaci przepisu prawa.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.g., ustawa może nałożyć na gminę obowiązek realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, ale wówczas obligatoryjnie powinna ona otrzymać środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań . Przepisy dotyczące dróg publicznych nie przewidują jednak możliwości zlecania gminom remontu czy budowy drogi krajowej.

Natomiast art. 19 ust. 4 u.d.p. stanowi, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Przepis ten może zatem wskazywać na możliwość przejęcia przez gminę (zarządcę dróg gminnych) do realizacji w drodze porozumienia zadania, jakim jest zarządzanie drogami krajowymi. Pozornie, bowiem w tym miejscu pojawia się problem, wynikający z regulacji art. 8 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że gmina przejmując w drodze porozumienia zadanie (a tak należałoby rozumieć przedstawioną sytuację) do wykonania od organu administracji rządowej powinna otrzymać środki w wysokości niezbędnej do jego wykonania. W przypadku braku zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa, realizacja zadań w zakresie zarządu drogami, a w tym m.in. pełnienie funkcji inwestora i utrzymanie dróg ze środków własnych gminy, stanowiłoby pomoc finansową dla Skarbu Państwa. Takiej sytuacji nie przewiduje u.f.p. Art. 175 zezwala jedynie na udzielanie pomocy finansowej i rzeczowej z budżetu JST dla innej JST. A zatem, wkład rzeczowy wniesiony przez gminę w realizację budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych krajowych, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jest wykluczony w świetle przepisów u.f.p.

Wynikiem powyższych rozważań jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów regulujących gospodarkę finansową JST oraz zasady finansowania i zarządzania drogami publicznymi, gminy niestety nie mogą, choć jest to w ich interesie i mają możliwości finansowe, partycypować w kosztach budowy i remontów dróg krajowych. Nie mogą przejąć tego zadania w drodze porozumienia bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa, nie mogą zrealizować tego zadania w inny sposób, ponieważ przepisy nie dają możliwości zaliczenia go do zadań własnych gminy oraz nie pozostawiają „furtki” dla tych samorządów, które chcą i mogą w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty zadbać o chodniki w pasie drogi krajowej.

Podsumowując, wyłoniła się pilna potrzeba zmiany przepisów w kierunku umożliwiającym w sposób jasny i przejrzysty dofinansowywanie budowy lub remontów dróg krajowych przez samorządy gminne. Wyraźne określenie w ustawie o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, że gmina, na terenie której przebiega droga krajowa, może współfinansować lub partycypować w kosztach jej budowy i utrzymania, spowodowałoby realizowanie tego nadrzędnego celu w sposób zgodny z prawem, przy udziale najbardziej zainteresowanej strony - władz lokalnych. Możliwe jest tu zastosowanie przez analogię funkcjonujących już form dofinansowywania przez samorządy zadań budżetu państwa. Chodzi przede wszystkim o przekazywanie środków na fundusz motywacyjny Policji na podstawie przepisów ustawy o Policji . Oddziały GDDKiA są jednostkami budżetowymi, dlatego bezpośrednie przekazywanie im środków finansowych skutkowałoby, w myśl art. 20 u.f.p., przekazaniem ich do budżetu państwa. Kolejną możliwością jest zezwolenie gminom na wykonywanie zadań, tj. wybór wykonawcy i bezpośrednią realizację inwestycji ze środków własnych w pasie drogi krajowej.

Opracowała:
Ewa Czołpińska - naczelnik WIAS RIO w Białymstoku

Szanowni Czytelnicy!
Materiały prezentowane w dziale „Dylematy” są wyrazem osobistych poglądów ich autorów, popartych ich wiedzą i doświadczeniem. Jeśli jednak macie Państwo odmienne zdanie co do kwestii w nich omawianych, prosimy o teksty w podobnej formie i objętości. Chętnie je opublikujemy. Prosimy również o nadsyłanie pytań, wynikających z pracy w jednostkach samorządu terytorialnego. Będziemy na nie odpowiadać na łamach naszego czasopisma.
Redakcja Finansw Komunalnych

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/fk.xml

kkż/