Rząd uzyskał dziesiątki miliardów euro z pomocy unijnej. By dobrze je wykorzystać dla rozwoju gmin, zwłaszcza najbiedniejszych, konieczne jest sprawne działanie samorządów. Tymczasem świeżo uchwalona przez Sejm ustawa kompetencyjna służy rozbudowaniu w terenie administracji rządowej. Siłą rzeczy osłabi to samorząd, zamiast go wzmocnić - pisze Katarzyna Rychter w "Gazecie Prawnej". Oto rozmowa jaką przeprowadziła z prof. Michałem Kuleszą:
.

■ Sejm uchwalił nowelizację ustawy kompetencyjnej, przywracającej wojewodom zadania, które wcześniej przekazano samorządom. Czy to dobre rozwiązanie? Jak pan ocenia posunięcia nowego rządu w zakresie administracji publicznej?

– Moim zdaniem, mamy tu nie tylko jasny dowód na zamiar radykalnej recentralizacji państwa, lecz także – niestety – jest to objaw myślenia anachronicznego, rodem sprzed lat, co dziś jest oznaką braku profesjonalizmu.

Do tej pory, od 1989 r., przez całe 16 lat, mieliśmy do czynienia z dwiema wyrazistymi tendencjami. Gdy do władzy wracali postkomuniści – powracała też recentralizacja. Gdy zaś rządy sprawowały środowiska postsolidarnościowe – następowały reformy zarządzania publicznego w kierunku decentralizacji, a zatem na rzecz stworzenia systemu sieciowego w miejsce hierarchicznego. W kierunku zastępowania podległości w administracji publicznej – współpracą.

Cały czas budowano kooperatywny model zarządzania publicznego, taki jaki od dawna funkcjonuje w Europie Zachodniej. Aby to zrealizować, najpierw trzeba było stworzyć dla rządu partnerów do kooperacji. W 1989 r. nie było ich, odziedziczyliśmy bowiem po socjalizmie jednolity system władzy państwowej. W latach 1990-1999 stworzono tych partnerów w postaci rozwiniętego systemu samorządu terytorialnego

■ Jaki był cel takiej strategii?

– Były dwa cele współzależne: z jednej strony – stworzenie warunków dla demokracji lokalnej i regionalnej oraz zwiększenie sprawności zarządzania lokalnego i regionalnego, z drugiej zaś – odciążenie rządu jako ciała politycznego od bezpośredniej odpowiedzialności za zarządzanie różnymi dziedzinami i sprawami. Chodziło o to, żeby rząd i jego aparat mógł się skupić na sprawach strategicznych dla państwa jako całości. To przede wszystkim wyzwania europejskie i międzynarodowe, wyznaczanie strategii w polityce państwowej w różnych dziedzinach i zabezpieczenie finansowe ich realizacji oraz przygotowywanie rozwiązań regulacyjnych, a także nadzór nad działalnością innych podmiotów, a gdy trzeba – również interwencja. Natomiast bezpośrednie zarządzanie to przede wszystkim funkcja samorządu terytorialnego. W takim ujęciu fundamentalne znaczenie ma zastąpienie poprzedniego systemu resortowego (pionowego) mechanizmami zarządzania terytorialnego (w poziomie), w każdej skali: centralnej, regionalnej i lokalnej. Najważniejsze są tu mechanizmy koordynacyjne, a także procedury współpracy pomiędzy różnymi segmentami systemu.

■ Czy rzeczywiście obecny sposób rządzenia można określić jako system centralistyczny?

– Pierwszy raz pojawił się w Polsce rząd o proweniencji solidarnościowej, który – gdy chodzi o zarządzanie publiczne – wyznaje opcje skrajnie centralistyczną i resortową, co dotąd było chorobą i dziedzicznym obciążeniem rządów postkomunistycznych. Wygląda na to, że obecny rząd po prostu nie rozumie współczesnych wyzwań i mechanizmów zarządzania publicznego, w szczególności traktuje samorząd jako „aparat administracyjny państwa”, który realizuje ustawy, gdy tymczasem współczesny samorząd to główny partner dla rządu w osiąganiu strategicznych celów rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego. Minister Ludwik Dorn w ostatnich tygodniach wyłożył jasno swoje credo w tym względzie, proponując kilka dziwnych rozwiązań prowadzących wprost do destabilizacji samorządu. Nie umiem odnaleźć w tych pomysłach źdźbła racjonalności.

■ Jakie rozwiązania ministra Dorna są najbardziej bulwersujące?

– Wygląda na to, że destabilizacja samorządu traktowana jest przez ten rząd jako metoda rządzenia. W ciągu kilkunastu dni usłyszeliśmy, że, po pierwsze, trzeba przyśpieszyć wybory samorządowe, po drugie – należy zlikwidować ileś powiatów, po trzecie, trzeba odebrać samorządom przyznane im niedawno kompetencje w dziedzinie pomocy społecznej i drogownictwa (co właśnie już się stało w ustawie przywołanej na wstępie – gratuluję). Ostatnio zaś jeszcze zgłoszono pomysł, aby w przypadku wygaśnięcia mandatu burmistrza czy wójta na rok przed upływem jego kadencji nie przeprowadzać wyborów. Widzę w tym realizację słynnej formuły TKM, bo przecież w takim przypadku przez rok gminą będzie rządzić komisarz, ustanowiony przez rząd, co ułatwi potem przejęcie władzy w gminie przez jego opcję polityczną. Wszystko to stanowi jawną kpinę z demokracji.

■ Dlaczego te posunięcia są szkodliwe z punktu widzenia zarządzania publicznego i dlaczego tak ważna jest w samorządzie stabilizacja?

– Stabilność samorządu to warunek jego samodzielności. To przede wszystkim stabilny system prawny i finansowy, stabilny układ terytorialny oraz z góry określony okres sprawowania władzy, w czasie którego wybrani przez społeczeństwo liderzy lokalni realizują swoje zamierzenia. Programuje się je na długie okresy. Dlatego jedynie stabilność daje podstawy do osiągania sukcesów w zarządzaniu terytorialnym. Samorząd w Polsce naprawdę dobrze zarządza sprawami publicznymi, a na dodatek stosunkowo tanio. Nie dlatego, że samorząd jest taki idealny (nie jest), lecz po prostu dlatego, że w samorządzie jest ostra opozycja polityczna. Samorządy to niewielkie kawałki administracji publicznej i żadna złotówka się tam nie ukryje. Każdy burmistrz i każdy dyrektor ma swojego oponenta politycznego, który patrzy mu na ręce. To jest fantastyczna metoda wypracowywania przejrzystości, sprawności i oszczędności w zarządzaniu.

Jest rzeczą niedopuszczalną, aby zwycięzca wyborów w skali ogólnopaństwowej starał się zawłaszczyć całą przestrzeń polityczną w kraju, także w skali lokalnej czy regionalnej. Przecież tam występują inne relacje i priorytety, może tam rządzić inna opcja polityczna. Czemu ma nastąpić przyspieszenie wyborów lokalnych, tylko dlatego, że zmieniła się władza w skali ogólnopaństwowej?

■ Czy dotychczasowy podział administracyjny naszego kraju jest pana zdaniem optymalny?

– Podział administracyjny jest zawsze wyrazem kompromisu. Taki kompromis osiągnięto z trudem w 1998 r., a jego pochodną jest spokój społeczny, bowiem obecny podział administracyjny, utworzony na gruncie głębokiego porozumienia ze społecznościami lokalnymi, nie wytwarza konfliktów. Warto przypomnieć emocje sprzed paru lat, żeby sobie uświadomić, jaka to wartość. Zadaliśmy gminom pytanie, do jakiego powiatu gmina chce należeć. I takie powiaty zostały w Polsce stworzone. Jest to idealne dla demokracji obywatelskiej. Powiaty są oczywiście różne – małe i duże, biedne i bogate, tak jak Polska. Zwłaszcza myśl o tym, że należy zlikwidować powiaty biedne, jest po prostu absurdalna. Powiaty nie są po to, żeby pieniądze zarabiać, tylko odwrotnie – żeby je wydawać. Powiat to przecież wiązka wyspecjalizowanych usług publicznych i świadczeń administracyjnych, należnych z mocy prawa wszystkim obywatelom, realizowanych pod kontrolą miejscowego społeczeństwa. Likwidacja biedniejszych powiatów oznaczać musi w konsekwencji pogorszenie dostępności do usług publicznych właśnie na terenach najuboższych, tam gdzie te usługi stanowią najważniejszy element redystrybucyjnej funkcji państwa. Jeśli „tanie państwo” na tym ma polegać, niech rząd ogłosi wprost, że chce oszczędzać na dostępie do oświaty, na szpitalach, na policji i poziomie bezpieczeństwa itp. Od dawna wiadomo, że obecny podział administracyjny jest najtańszy z możliwych. Został oparty na naturalnych ciążeniach funkcjonalno-przestrzennych i nie wymagał żadnych wydatków dostosowawczych.

■ Jak pan ocenia pomysł utworzenia centralnej inspekcji państwowej?

– Nie rozumiem idei połączenia iluś tam inspekcji. Istotą inspekcji jest przecież ich specjalizacja. Jedna bada, czy warunki pracy są odpowiednie, druga sprawdza, czy samochody jeżdżące po szosach nie są zbyt ciężkie, inna jeszcze kontroluje warunki sanitarne. Tych funkcji nie da się połączyć, połączyć można najwyżej, i to tylko częściowo, zaplecze techniczne i logistyczne itp. W skali wojewódzkiej praca tych inspekcji powinna być koordynowana przez wojewodę, w skali powiatowej – przez starostę, i to są właśnie te węzły zarządzania, które należy wzmacniać, zamiast tworzyć konkurencyjny system Centralnej Inspekcji Państwowej, co dodatkowo spowoduje znaczne zwiększenie zatrudnienia w administracji.

■ Jak pan sądzi, komu miałaby służyć taka centralna inspekcja?

– Cóż, tworzy się w ten sposób zintegrowany, bardzo silny aparat policyjny, który ma podlegać ministrowi spraw wewnętrznych. W moim przekonaniu ze sprawnym zarządzaniem, zwłaszcza w warunkach kryzysowych, nie ma to nic wspólnego, w tym celu należałoby bowiem umocnić rolę wojewody i starosty, a nie tworzyć nowe, równoległe byty administracyjne. Myślę więc, że raczej chodzi o połączenie sieci informacyjnych wszystkich tych służb, co umożliwi stworzenie kompleksowej bazy informacji. Aparat ten będzie znacznie silniejszy od policji i służby bezpieczeństwa razem wziętych, bo będzie kontrolował wszystkie aspekty funkcjonowania każdego obywatela i każdego przedsiębiorcy.

Rozmawiała Katarzyna Rychter