Istotnym atrybutem wieloletniej prognozy finansowej jest jej prawne umocowanie. Wieloletnia prognoza finansowa jest przyjmowana w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Treść wieloletniej prognozy finansowej staje się, ze wszystkimi dalszymi tego konsekwencjami, źródłem prawa miejscowego.

Jednocześnie ustawa o finansach publicznych nie przewiduje, jak w przypadku uchwały budżetowej, możliwości prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej będzie równoważna – jeżeli chodzi o pozycję w hierarchii źródeł prawa – uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku ewentualnych kolizji nie będzie możliwe stosowanie zasady derogacyjnej lex superior derogat legi inferiori. Do dyspozycji będą pozostawać zasady derogacyjne: lex posterior derogat legi priori albo lex specialis derogat legi generali.

Stosowanie zasady derogacyjnej lex superior derogat legi inferiori pozwala wskazać, że w następujących po sobie okresach kolejnych lat budżetowych czynną derogacyjnie będzie uchwała budżetowa. Uzasadnieniem postawionej tezy będzie dyspozycja przepisu art. 211 ust. 4 n.u.f.p., zgodnie z którą podstawą gos-
podarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Ustawę o finansach publicznych należy w tym kontekście traktować jako lex superior.

Należy również zwrócić uwagę na konsek-
wencje tego, że zgodnie z art. 230 ust. 6 n.u.f.p.
uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej organ stanowiący podejmuje nie później niż uchwałę budżetową. Ustawa nie wymaga wprost przyjęcia obu uchwał na jednej sesji organu stanowiącego. Należy rozważyć konsekwencje wystąpienia sytuacji, w której organ stanowiący przyjmie uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, a nie dochowując terminu określonego w art. 240 ust. 1 n.u.f.p., zostanie pozbawiony kompetencji do przyjęcia uchwały budżetowej.

Stąd konieczne stanie się rozważenie dwóch dopuszczalnych przez prawo sytuacji, w szczególności w terminie wcześniejszym została uchwalona wieloletnia prognoza finansowa, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego są:

a) projekt uchwały budżetowej (art. 240
ust. 1 n.u.f.p.),

b) ustalony przez regionalną izbę obrachunkową (dalej: RIO) budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych (art. 240 ust. 3 n.u.f.p.).

Wskazane sytuacje są tym bardziej prawdopodobne, że ustawa o finansach publicznych nie zawiera wprost ograniczenia terminu, w którym ma być uchwalona wieloletnia prognoza finansowa. Można założyć, że po 31 stycznia roku budżetowego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nadal będzie miał prawo przyjąć uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, nie mając jednocześnie kompetencji do uchwalenia budżetu. Wskazane przypadki mogą stać się źródłem prob-
lemów przy realizacji procesów gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po pierwsze, należy rozważyć przypadek, gdy wieloletnia prognoza finansowa została przyjęta zgodnie z wymaganiami ustawy o finansach publicznych dotyczącymi limitów zadłużenia, natomiast projekt uchwały budżetowej jest obciążony wadami w tym zakresie. W takiej sytuacji lex superior, którym jest ustawa, nakazuje prowadzić gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały, mimo że nie jest on źródłem prawa miejscowego; jednocześnie stanowiąca źródło prawa miejscowego uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może pozostawać w istotnej kolizji z wykonywanym projektem budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Po drugie, konieczna będzie odpowiedź na pytanie, czy kolegia RIO, wykonując obowiązki związane z przyjęciem budżetu zastępczego, będą związane w tym zakresie treścią przyjętych uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, czy dyrektywa art. 231 ust. 2 n.u.f.p. będzie wiążąca dla kolegium RIO w zakresie podziału wydatków w budżecie zastępczym. Należy się przychylić do twierdzącej odpowiedzi na postawione pytanie.

Uwzględniając zasadę derogacyjną lex specialis derogat legi generali, konieczne stanie się określenie relacji między szczegółowością ujęcia operacji środkami publicznymi w uchwale budżetowej oraz uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

Artykuł 235 ust. 1 n.u.f.p. stanowi, że w planie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się – w układzie działów klasyfikacji budżetowej – planowane kwoty dochodów bieżących i dochodów majątkowych według ich źródeł. W szczególnoś-
ci należy wyodrębnić dochody z tytułu dotacji i środków na finansowanie wydatków na realizację zadań finansowanych z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej.

Dyspozycja art. 226 ust. 1 n.u.f.p. określa, że wieloletnia prognoza finansowa powinna określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej dochody bieżące (pkt 1) oraz dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku (pkt 2). Można zatem stwierdzić, że szczegółowość zestawienia dochodów w uchwale budżetowej jest znacząco większa niż wymagana przez prawo szczegółowość kwot dochodów określonych w wieloletniej prognozie finansowej.

Wynikające z regulacji ustawy o finansach publicznych różnice w szczegółowości ujęcia wydatków wskazują również na specjalizację uchwały budżetowej w stosunku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Zgodnie z art. 236 ust. 1 n.u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się – w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej – planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Szczegółowość ujęcia w uchwale budżetowej wydatków bieżących zakłada bowiem wyodrębnienie – z zachowaniem podziału na działy i rozdziały – planowanych kwot:

a) wydatków jednostek budżetowych, w tym na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z realizacją statutowych zadań tych jednostek,

b) dotacji na zadania bieżące,

c) świadczeń na rzecz osób fizycznych,

d) wydatków na programy finansowane z udziałem środków pochodzących z UE, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego,

e) wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego przypadające do spłaty w roku budżetowym,

f) obsługi długu publicznego.

W planie wydatków majątkowych przyjętym w uchwale budżetowej wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych. Dodatkowo konieczne jest wskazanie dyspozycji art. 236 ust. 5 n.u.f.p., zgodnie z którą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić większą – niż wymagana ustawowo – szczegółowość planu wydatków.

W wieloletniej prognozie finansowej, zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 n.u.f.p., szczegółowość wydatków jest ograniczona i przedstawia się następująco. Po pierwsze, wieloletnia prognoza finansowa powinna określać dla każdego roku objętego tą prognozą wydatki bieżące budżetu, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia oraz wydatki majątkowe budżetu. Po drugie, w wydatkach wyszczególnia się także kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na przedsięwzięcia oraz kwoty wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów jednostki samorządu terytorialnego.

Opisane różnice szczegółowości ujmowania dochodów i wydatków wydają się potwierdzać tezę, że lex specialis jest uchwała budżetowa, i to zarówno ze względu na szczegółowość ujęcia dochodów i wydatków, jak i roczny okres, do którego odnoszą się w niej ujęte kwoty prognozowanych dochodów i stanowiących limity kwot wydatków.

Dokładniejsza analiza przepisów dotyczących treści załączników do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może jednak prowadzić do ustalenia, że w niektórych przypadkach lex specialis będzie uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Mając na uwadze obowiązek ujęcia w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej przedsięwzięć, może się okazać, że mniejszą szczegółowością będzie się charakteryzować budżet jednostki samorządu terytorialnego.

Przez przedsięwzięcie rozumie się wieloletnie:

a) programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków z UE oraz umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym,

b) umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia działania jednostki, i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy,

c) gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie ustawa o finansach publicznych wymaga określenia odrębnie dla każdego przedsięwzięcia m.in. limitów wydatków w poszczególnych latach. Mając na uwadze dyspozycję art. 227 ust. 1 i 2 n.u.f.p., wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Należy przyjąć, że w kolejnych latach kwota wydatków na przedsięwzięcie będzie ujęta szczegółowo w wieloletniej prognozie finansowej i będzie stawać się częścią wydatków ujmowanych w kolejnych budżetach według podziałek klasyfikacji budżetowej. Stąd w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej zostaną określone limity wydatków na rok budżetowy dotyczące poszczególnych programów, projektów, zadań, a także umów wieloletnich, konkretnych poręczeń i gwarancji. Mając to uwadze, można przyjąć, że w takich przypadkach limity określone w wieloletniej prognozie finansowej będą uszczegółowieniem wydatków ujętych w działach i rozdziałach w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do zasady derogacyjnej lex posterior derogat legi priori, należy rozważyć relacje między uchwałą w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz przyjmowanymi w kolejnych latach uchwałami budżetowymi.

W związku z powyższym na uwagę zasługuje dyrektywa art. 231 ust. 1 n.u.f.p., zgodnie z którą zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zmniejszającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia. Uwzględniając, że w załącznikach do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej ujmuje się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia (art. 226 ust. 3 pkt 1–3 n.u.f.p.) w szczególności: jego nazwę i cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, okres realizacji i łączne nakłady finansowe, należy rozstrzygnąć ewentualną kolizję treści uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały zmieniającej zakres realizowanego przedsięwzięcia.

Poruszone zagadnienie staje się tym bardziej interesujące, gdyż w przypadku potrzeby dopasowania wieloletniej prognozy finansowej do zmian dotyczących realizacji określonego przedsięwzięcia ustawa o finansach publicznych zastrzega wyłączność inicjatywy uchwałodawczej dla organu wykonawczego. Jednocześnie art. 231 ust. 1 n.u.f.p. nie ogranicza inicjatywy uchwałodawczej dotyczącej zmiany zakresu lub zaniechania realizacji przedsięwzięć wyłącznie do organu wykonawczego. W takich sytuacjach – mając na uwadze równorzędność uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały o zmianie zakresu realizowanego przedsięwzięcia (lex superior–lex inferior oraz lex specialis–lex generalis) – zastosowanie będzie miała zasada derogacji uchwały wcześniejszej przez późniejszą. Oznacza to w praktyce, że decyzja uchwałodawcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinna implikować obowiązek podjęcia przez organ wykonawczy inicjatywy uchwałodawczej dotyczącej korekty załącznika do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określającego parametry przedmiotowego przedsięwzięcia.

W kontekście kolizji akt późniejszy–akt wcześniejszy należy zwrócić uwagę na to, że wyłączność inicjatywy w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej – analogicznie jak w przypadku projektu uchwały budżetowej – pozos-
tawiono organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Organ wykonawczy jest zobowiązany przedstawić projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany wraz z projektem uchwały bud-
żetowej.

Określając zależności między organami jednostki samorządu terytorialnego, należy zwrócić uwagę na art. 231 ust. 3 n.u.f.p. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku niepodjęcia przez organ stanowiący decyzji o zaniechaniu realizacji, okresowym wstrzymaniu realizacji lub ograniczeniu rzeczowego zakresu przedsięwzięcia, kiedy jednocześnie wydatki zaplanowane w projekcie budżetu przez organ wykonawczy nie różnią się od wydatków przewidzianych na realizację przedsięwzięcia, organ stanowiący nie może bez zgody organu wykonawczego zmniejszyć wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej na realizację przedsięwzięcia.

Interpretacja wskazanego przepisu potwierdza, że w sposób istotny nowa ustawa o finansach publicznych ograniczyła władztwo finansowe organu stanowiącego na rzecz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Wskazaną relację należy uznać za kolejny wyraz postępującego wzmacniania organów wykonawczych w zakresie realizacji polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Wieloletnie prognozy finansowe, zgodnie z art. 226 ust. 1 n.u.f.p., powinny być realis-
tyczne. Ustawa nie precyzuje jednak wprost, w jaki sposób realność wieloletniej prognozy finansowej powinna zostać osiągnięta. Nie określa się również w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych do weryfikacji informacji zawartych w tym dokumencie. Ustawa o finansach publicznych nie wymaga, aby uchwała proceduralna objęła wytyczne organu stanowiącego dla organu wykonawczego co do materiałów stanowiących podstawę prognoz kwot ujętych w wieloletniej prognozie finansowej.

Jedynymi wskazówkami pozwalającymi ustalić legalne kryteria realności są regulacje ustawy o finansach publicznych dotyczące przedmiotu badania treści wieloletniej prognozy finansowej przez RIO. Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jest przedstawiany RIO w celu jego zaopiniowania. Zgodnie z art. 230 ust. 3 n.u.f.p. RIO wydaje opinię ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania. Wzmocnieniem rangi wydawanych przez RIO opinii w tej materii będzie obowiązek ich publikacji przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w terminie siedmiu dni od dnia ich otrzymania na zasadach określonych w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od opiniowania projektów uchwał, na podstawie przyjętych przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwał: w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz budżetowej, RIO będą przedstawiać opinie w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań.

Znaczenie wskazanej opinii RIO dotyczącej projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej wyraża się również w tym, że w przypadku negatywnej opinii – zgodnie z art. 230 ust. 5 n.u.f.p. – jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana dokonać takich zmian uchwał, aby została zachowana relacja ustalona w art. 243 n.u.f.p., określająca dopuszczalną relację płatności wynikających z zaciągniętych zobowiązań finansowych oraz potencjalnych spłat kwot udzielonych poręczeń i gwarancji do planowanych dochodów.

W tym miejscu należy odnieść się do dwóch budzących wątpliwości kwestii: po pierwsze, wskazany przepis expressis verbis odwołuje się do użytego w liczbie mnogiej pojęcia “uchwała” oraz, po drugie, charakter rozwiązań intertemporalnych określonych przepisami wprowadzającymi ustawę o finansach publicznych.

Wydaje się, że użycie liczby mnogiej będzie oznaczać obowiązek dokonania zmian zarówno w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, jak i uchwale budżetowej – co jest zrozumiałe i stanowi wyraz ratio legis. Natomiast odwołanie się ustawy wyłącznie do pojęcia “uchwała”, czyli aktu stanowienia prawa miejscowego, nie powinno wykluczać możliwości wprowadzenia takich zmian – z zachowaniem zasady wyłączności inicjatywy w tym zakresie zarządu – także do procedowanych projektów obu wskazanych uchwał.

Odnosząc się z kolei do przepisów intertemporalnych, zgodnie z art. 121 ust. 8 u.w.f.p., na lata 2011–2013 objęte wieloletnią prognozą finansową zamiast zasad określonych w art. 243 n.u.f.p., mają zastosowanie limity określone w art. 169–171 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych. W konsekwencji w przyjmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wieloletnich prognozach finansowych co najmniej przez najbliższe trzy lata wystąpi dualizm regulacji dotyczących dopuszczalnego poziomu zadłużenia. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego, przygotowując w 2010 r. po raz pierwszy projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, będzie zobowiązany stosować różne w odniesieniu do lat 2011–2013 oraz okresu od 2014 r. limity zadłużenia. Wskazane rozwiązanie pozwoli w ten sposób na wyprzedzające zapoznanie się przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz przygotowanie się organów nadzoru do nowych rozwiązań, które zaczną bez ograniczeń obowiązywać od 2014 r. Wieloletnia prognoza finansowa wymusi wyprzedzająco stosowanie przez samorząd oraz RIO dyrektyw przepisu art. 243 n.u.f.p.

Niezależnie od powyższych uwag należy zwrócić uwagę na problem, przed którym bez wątpienia staną RIO. Dotyczy on oceny realności projektowania długu publicznego w przypadku zobowiązań zaciąganych w walutach obcych. W związku z obowiązkiem sporządzenia prognozy kwoty długu na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania, należy rozważyć zagadnienie, co będzie podstawą podważenia przez RIO różnych projekcji kształtowania się kursu walutowego przyjmowanych w wieloletnich prognozach finansowych przez różne jednostki samorządu terytorialnego. Podobny problem będzie dotyczyć założeń dotyczących wysokoś-
ci kształtowania się w przyszłości stóp procentowych.

Należy zauważyć, że w związku z koniecznością ujęcia nie tylko zaciągniętych, lecz również planowanych do zaciągnięcia, zobowiązań rozwiązanie wskazanej kwestii nie znajdzie oparcia w art. 93 ust. 1 n.u.f.p., zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa, nie mogą zaciągać pożyczek lub kredytów, emitować papierów wartościowych oraz udzielać poręczeń i gwarancji, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Przepis ten umożliwi wprawdzie ustalenie wysokoś-
ci zobowiązań w złotych dla zaciągniętych zobowiązań, ale niekoniecznie zapewni realność prognozy wartości planowanych do zaciągnięcia zobowiązań w walutach obcych np. z tytułu emisji obligacji denominowanych w euro lub dolarze.

Przedstawioną wyżej argumentację wzmacnia dyspozycja art. 5 ust. 1 u.r.i.o., zgodnie z którą izby kontrolują gospodarkę finansową na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Prognoza kursu walutowego oraz kształtowania się stóp procentowych w okresie objętym wieloletnią prognozą finansową nie mogą zostać podważone na zasadzie niezgodności z prawem, nie będzie możliwe bowiem w tym przypadku odwołanie się do ustawy budżetowej lub innego źródła prawa, prognoza kursu walutowego na rok budżetowy oraz kolejne trzy lata znajduje się w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej, które nie jest źródłem prawa.

Dyrektywny zakres realności wieloletnich prognoz finansowych został więc ograniczony do konieczności właściwego projektowania poziomu płatności wynikających z zobowiązań finansowych oraz prognoz dochodów. Instrukcyjny zakres realizacji zasady realności będzie dotyczyć pozostałych obligatoryjnych składników wieloletniej prognozy finansowej. Nie ma bowiem – pamiętając o zasadzie legalności działania organów nadzoru – podstaw dla skutecznego kwestionowania realności tych składowych projektów uchwał w sprawach wieloletnich prognoz finansowych, które nie determinują relacji określonej w art. 243 n.u.f.p.

Krytyczna analiza rozwiązań nowej ustawy o finansach publicznych dotyczących – pożądanego z punktu widzenia efektywności procesów gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych – obowiązku sporządzania wieloletnich prognoz finansowych pozwala sformułować uwagi de lege ferenda.

Po pierwsze, w związku z licznymi powiązaniami między budżetem oraz prognozą, należy zaproponować wprowadzenie rozwiązań pozwalających zapewnić uchwalenie obu uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Po drugie, niezbędne stanie się określenie relacji między uchwałą dokonującą zmian lub dotyczącą zaniechania realizacji przedsięwzięcia i treścią załączników do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. W tym przypadku byłoby pożądane wprowadzenie przepisów obligujących względem terminu i zakresu przedmiotowego podejmowania inicjatywy przez organ wykonawczy dotyczącej zmiany uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Innym rozwiązaniem może być dopuszczenie, aby w takich przypadkach uchwała dotycząca przedsięwzięcia mogła wprowadzać wprost zmiany w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

Po trzecie, należy rozważyć skrócenie okresu objętego prognozą w odniesieniu do zaciąganych zobowiązań do roku budżetowego oraz trzech kolejnych lat, co zapewni odpowiedni stopień realności uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych.

Nie kwestionując potrzeby projektowania podstawowych parametrów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, powyższe uwagi mogą stanowić podstawę do dalszych refleksji.

jest adiunktem w Katedrze Finansów Wydziału Finansów i Ubezpieczeń
Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, członkiem Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych.

artur.walasik@ue.katowice.pl