Wybrane problemy ochrony praw lokatora
30.04.2008
-
Archiwum
Wojciech Federczyk
Problematyka prawa lokalowego i ochrony lokatora w Polsce stanowi istotne zagadnienie, chociażby ze względu na niewystarczającą w stosunku do ludności liczbę mieszkań. Od kilkunastu lat ustawodawca podejmuje próby najkorzystniejszego ukształtowania ochrony praw lokatorów, co jest szczególnie utrudnione, ze względu na obowiązującą przez prawie 50 lat administracyjnoprawną regulację najmu – jednego z najpopularniejszych tytułów do korzystania z lokalu. W artykule przedstawiono normatywny model ochrony lokatora oraz zadania samorządu gminnego w tym zakresie. Wskazano praktyczne problemy, jakie pojawiają się w realizacji przez gminy zadań mieszkaniowych, oraz propozycje ich rozwiązania.
1. Uwagi wstępne
Kwestia mieszkaniowa w Polsce jest zagadnieniem trudnym i złożonym. Konieczność korzystania z lokalu mieszkalnego, przynajmniej przez część roku, wynika z warunków klimatycznych i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Jest to wymóg podstawowy, o charakterze biologicznym – pomijając kwestie społeczne bądź kulturowe. Jest również empirycznie dowiedzione – podczas Narodowego Spisu Ludności w 2002 roku – że „deficyt” mieszkaniowy osiąga w Polsce prawie 2 mln lokali. Wynika to z porównania liczby funkcjonujących mieszkań oraz gospodarstw domowych, czyli rodzin. Te fakty wskazują na potrzebę ingerencji władz publicznych na rynku lokalowym poprzez realizację polityki mieszkaniowej. Zadaniem państwa, w ramach korzystania z majątku publicznego, nie jest zapewnienie własności ani nawet najmu lokalu mieszkalnego każdemu obywatelowi. Szeroko rozumiana polityka mieszkaniowa obejmuje zagadnienia regulacji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną, zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego, a nawet opodatkowania materiałów budowlanych. Na pewno są to również zagadnienia poszczególnych dziedzin mieszkalnictwa, takich jak: lokale komunalne, spółdzielczość mieszkaniowa, lokale zakładowe czy wreszcie problem zapewnienia lokali dla określonych grup funkcjonariuszy publicznych. Powinny to być również strategie rozwoju mieszkalnictwa i rządowe programy rozwiązywania problemów mieszkaniowych. Omówienie całości zasygnalizowanych zagadnień wymagałoby podjęcia szerokich studiów, dlatego w niniejszym opracowaniu chciałbym się skupić na wybranych zagadnieniach i problemach związanych z mieszkaniowymi zadaniami gmin oraz z ochroną praw lokatorów.W prawie mieszkaniowym niezmiernie istotnym zagadnieniem jest odpowiednio ukształtowana i realna ochrona praw lokatorów – jako słabszej ekonomicznie strony umów o korzystanie z cudzego mieszkania. Jest to zrozumiałe, ponieważ właściciele mieszkań mają zapewnioną pełną ochronę swojego prawa, co wynika z samej istoty prawa własności.Innym zasadniczym, w mojej ocenie, zagadnieniem jest sposób gospodarowania lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność publiczną. W obecnej sytuacji ustrojowej podstawowe obowiązki zapewnienia lokali stanowią zadanie gmin, realizowane z zasobu lokali komunalnych.
2. Rys historyczny
Warto zwrócić uwagę, że problem mieszkaniowy nie jest zjawiskiem nowym w Polsce. Obecna sytuacja jest w znacznej mierze efektem działań państwa we wcześniejszych okresach. Niedostatek lokali mieszkalnych jest problemem trwałym na pewno od końca II wojny światowej. Jednak pierwsze działania państwa polskiego zostały podjęte już w 1919 ro-ku, w formie dekretu Naczelnika Państwa z 16 stycznia 1919 r. o ochronie lokatorów i zapobieganiu brakowi mieszkań. Ze względu na model ustrojowy i gospodarczy w II Rzeczypospolitej działania władz skupiły się na ochronie lokatorów, a nie na bezpośrednim zapewnieniu mieszkania. Podstawowym powodem regulacji były problemy związane ze zniszczeniami wojennymi. Kolejne akty prawne dotyczące tej kwestii to ustawa z 28 czerwca 1919 r. o ochronie lokatorów, ustawa o tym samym tytule z 18 grudnia 1920 roku oraz kolejna uchwalona 11 kwietnia 1924 roku. Szczególne regulacje dotyczące ochrony lokatora obowiązywały na Śląsku w postaci ustawy z 16 grudnia 1926 roku w sprawie ochrony lokatorów (Dz. Urz. Śl. nr 29, poz. 54).
Powyższe regulacje obejmowały następujący katalog zagadnień, unormowanych w podobny sposób: przepisy o ochronie lokatorów stanowiły lex specialis wobec przepisów prawa cywilnego dotyczących najmu; ustalenie sposobu określania wysokości czynszu i podwyżek (jako stawkę bazową przyjęto wysokość czynszu z czerwca 1914 r.);zakaz wypowiadania umów najmu poza skatalogowanymi przyczynami (należały do nich: zwłoka w zapłacie czynszu, zakłócanie porządku domowego, posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu); powołanie w miejscowościach liczących powyżej 20 000 mieszkańców urzędów rozjemczych do rozstrzygania sporów dotyczących najmu i opłat za lokal (decyzje zapadały w trzyosobowym składzie rozjemców, gdzie obok przewodniczącego uczestniczyło po jednym przedstawicielu właścicieli i najemców); uprawnienie do kontynuowania najmu po śmierci najemcy w przypadku wstępnych, zstępnych, współmałżonka i rodzeństwa zamieszkałego w lokalu stale do chwili śmierci najemcy; kilkumiesięczne moratorium w wykonaniu eksmisji w stosunku do byłych żołnierzy i osób bezrobotnych;objęcie regulacją również najmu lokali użytkowych. Zmieniona sytuacja polityczna po 1944 roku spowodowała wzmożone działania państwa w zakresie mieszkalnictwa. Jednak również w tym okresie państwo nie zapewniało wszystkim potrzebującym lokalu z własnych zasobów.
Przez cały okres PRL problematyka zapewniania lokali – tzw. kwaterunku, podlegała regulacji administracyjnoprawnej. Pierwszą powojenną regulacją dotyczącą kwestii mieszkaniowej był dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych. Przy miejskich i gminnych radach narodowych zostały powołane trzyosobowe komisje mieszkaniowe, w których zasiadali przedstawiciele właścicieli nieruchomości, związków zawodowych bądź zrzeszeń społecznych pod przewodnictwem przedstawiciela rady narodowej. Zadaniem komisji było ewidencjonowanie mieszkań oraz przydział pomieszczeń mieszkalnych w drodze orzeczenia. Orzeczenie powinno być wydane w ciągu 2 tygodni od złożenia wniosku. Od orzeczenia w terminie 3 dni przysługiwało odwołanie do sądu grodzkiego. Istotną kwestią była możliwość przydzielania lokali we wszystkich budynkach, niezależnie od formy własności. Wyłączone zostały jedynie budynki Skarbu Państwa i samorządów, a prywatne tylko w przypadku ich zniszczenia w czasie wojny i samodzielnego odbudowania przez właściciela. Powyższy dekret został uchylony z dniem wejścia w życie dekretu z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. Regulacja ta wprowadziła jako pojęcie prawne „publiczną gospodarkę lokalami”, która polegała na przydziale lokali w drodze decyzji administracyjnej przez władzę kwaterunkową (zarząd miejski lub gminny). Publiczna gospodarka lokalami obejmowała Warszawę oraz Łódź, Gdańsk, Lublin, Kraków, Katowice i Poznań. Ponadto, na mocy art. 2 ust. 2 dekretu Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia publicznej gospodarki w innych miastach, a także w gminach wiejskich. Równolegle do regulacji normujących nawiązanie najmu 28 lipca 1948 r. wydany został dekret o najmie lokali. Główną jego treścią było jednak określenie stawek czynszu i obowiązkowej wpłaty 35% czynszu na państwowy Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej. Ponadto, dekret uchylił przedwojenne przepisy o ochronie lokatorów. Kolejnym aktem prawnym, który utrzymał publiczną gospodarkę lokalami, była ustawa z 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (DzU nr 10, poz. 59). Zawarto w niej również przepisy uchylonego dekretu o najmie lokali. Publiczna gospodarka lokalami została zastąpiona „szczególnym trybem najmu”, który wprowadziła ustawa z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe. Szczególny tryb najmu – na podstawie decyzji administracyjnych, miał być stosowany wyjątkowo w tych miejscowościach, gdzie „występują trudności w zaspokajaniu potrzeb lokalowych w drodze umów najmu”. W praktyce oznaczało to pozostawienie administracyjnoprawnej metody regulacji najmu w większości miast. Jednak w miarę upływu lat, odbudowy zniszczeń wojennych i rozwoju budownictwa spółdzielczego ustawodawca w coraz szerszym zakresie wskazywał na cywilnoprawny charakter najmu. W art. 2 prawa lokalowego z 1974 roku postanowiono, że najem lokalu może zostać nawiązany na podstawie bądź umowy, bądź decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. W przypadku decyzji ustawa wymagała od stron szczegółowego określenia przedmiotu i warunków najmu w formie pisemnej. Była to de facto umowa najmu, ponieważ zawierała wszystkie elementy tej umowy, z tą jednak istotną różnicą, że nie powodowała powstania stosunku prawnego.
Regulacja dotycząca najmu lokali została umieszczona również w kodeksie cywilnym (dalej: kc). Jednakże w art. 680 kc w jego pierwotnej redakcji wyraźnie wskazano na prymat stosowania przepisów prawa lokalowego.W myśl obowiązującej wówczas koncepcji jednolitej własności państwowej wszystkie lokale należące do majątku publicznego stanowiły własność Skarbu Państwa. Ustawa z 10 marca 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w art. 5 ust. 1 postanowiła o przejściu ex lege własności mienia ogólnonarodowego – w tym lokali należących do rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na rzecz gmin – jako mienia komunalnego. Od 27 maja 1990 roku mamy w Polsce do czynienia z kategorią lokali komunalnych. Natomiast w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 pkt 7 jako zadanie własne gmin wpisano komunalne budownictwo mieszkaniowe. Zasadnicza zmiana nastąpiła w 1994 roku, gdy prawo lokalowe zostało uchylone przez ustawę z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Jako ogólną zasadę w art. 6 wprowadzono umowny charakter najmu mieszkań. Ponadto, na mocy art. 56 ust. 1 tej ustawy najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej został uznany za jednoznaczny z najmem umownym na czas nieoznaczony. Natomiast w art. 5 tejże ustawy określono pojęcie „mieszkaniowy zasób gminy”, na który składały się lokale stanowiące własność gminy i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz znajdujące się w samoistnym posiadaniu tychże podmiotów. Określono również przeznaczenie zasobu – dla rodzin o niskich dochodach oraz na lokale socjalne i zamienne. Rady gmin zostały upoważnione do ustalenia zasad gospodarowania zasobem i kryteriów pierwszeństwa w zawieraniu umów najmu.Ustawa wprowadziła również instrument pomocy socjalnej dla rodzin o niskich dochodach w postaci dodatków mieszkaniowych.
3. Ochrona praw lokatorów
Normatywnie instytucja „ochrony praw lokatorów” została expressis verbis przywrócona w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Art. 75 dotyczący problematyki prawa do mieszkania stanowi o konieczności ustawowego uregulowania ochrony praw lokatora w drodze odrębnej ustawy. Wykonując delegację konstytucyjną, 21 czerwca 2001 roku została uchwalona ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawa o ochronie praw).
Zakresem obowiązywania ustawy o ochronie praw objęto wszystkie przypadki korzystania z cudzego lokalu, a więc nie tylko umowę najmu, niezależnie od osoby właściciela mieszkania. Tak więc ochrona ma charakter powszechny i obejmuje również najem wolnorynkowy pomiędzy osobami prywatnymi. Ustawa o ochronie praw reguluje trzy zasadnicze obszary ochronne:
zasady podwyższania opłat za korzystanie z lokalu;
zasady rozwiązywania umów o korzystanie z lokalu;
zasady eksmisji i zapewnienia lokali socjalnych.
W pierwotnym brzmieniu ustawy o ochronie praw za istotną wartość uznano trwałość stosunku prawnego umożliwiającego korzystanie z lokalu. Dlatego art. 5 stanowił, że umowa taka może być zawarta na czas nieokreślony bądź określony, nie krótszy jednak niż trzy lata. W przypadku zawarcia umowy na okres krótszy art. 5 ust. 2 nakazywał uznać taką umowę za zawartą na czas nieokreślony. Norma ta w praktyce przyniosła skutek odwrotny od zamierzonego. W szczególności na rynku nieruchomości prywatnych spowodowała, że właściciele przestali wynajmować lokale albo czynili to bez pisemnej umowy – obchodząc powyższy przepis. Ustawodawca uznał swój błąd, ponieważ w 2003 roku dokonał nowelizacji tej normy. Obecnie możliwe jest zawarcie umowy zarówno na czas oznaczony, jak i nieoznaczony. Jedyne obostrzenia dotyczą najmu lokali komunalnych, które mogą być, z zasady, wynajmowane na czas nieoznaczony. Jest to jednak uzasadnione ich przeznaczeniem i nie budzi poważniejszych wątpliwości. Ponadto, ważnym elementem ochronnym jest norma art. 19 ustawy o ochronie praw, która nakazuje w zakresie uprawnień do używania lokalu stosować przepisy o ochronie własności. Tak więc ustawodawca zdecydował się do ochrony stosunku obligacyjnego, jakim jest np. umowa najmu, użyczenia, zastosować standard ochrony najpełniejszego prawa do rzeczy, o charakterze bezwzględnym i skutecznego erga omnes.
4. Zasady podwyżki opłat za lokal
Ustawodawca w odniesieniu do regulacji opłat mieszkaniowych w ciągu ostatnich kilkunastu lat stosował wiele instrumentów prawnych, jednak w wadliwy sposób i z niewielkimi skutkami. Przyczyną problemów była urzędowa regulacja czynszów w okresie państwa socjalistycznego. Stawki czynszu nie były oparte na kryteriach ekonomicznych i nie pozwalały nawet na pokrycie kosztów eksploatacji. Nie można zapominać, że czynsz w rozumieniu prawa cywilnego stanowi wynagrodzenie za korzystanie z cudzej rzeczy. Powinien więc pokrywać wszystkie koszty eksploatacyjne i remontowe, a ponadto stanowić rentę dla właściciela. Jest zrozumiałe, że właściciel dąży do maksymalizacji zysku. W przypadku lokali konieczne są jednak ograniczenia, w celu ochrony lokatora. Jednak polski ustawodawca powinien doprowadzić do urealnienia stawek czynszowych, a następnie zaproponować satysfakcjonujące właścicieli i lokatorów mechanizmy ochronne. Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych wprowadziła, jako zasadę, czynsz wolny, ale jednocześnie ustanowiona została kategoria czynszu regulowanego, który dotyczył publicznego zasobu lokali i nie mógł przekroczyć 3% wartości odtworzeniowej lokalu w stosunku rocznym; do określenia wskaźnika przeliczeniowego wartości lokalu zostali upoważnieni i zobowiązani wojewodowie.
Przepisami o czynszu regulowanym – także w zakresie maksymalnej jego wysokości, objęto lokatorów „kwaterunkowych” w budynkach osób prywatnych. Jednakże ustawodawca zakreślił termin obowiązywania tego szczególnego uregulowania do 31 grudnia 2004 roku. Była to jednocześnie wskazówka, że uwolnienie tych czynszów nastąpi w 2005 roku. Unormowanie powyższe zostało w 2000 roku zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia w sprawie P 11/98. Trybunał uznał, że powyższa norma jest sprzeczna z zasadą ochrony własności i praw majątkowych, i w szczególności z proporcjonalnością ich ograniczania, jakie bez wątpienia stanowił mechanizm czynszu regulowanego. Jednocześnie Trybunał uznał za możliwe utrzymanie do końca 2004 roku prawidłowo skonstruowanych ograniczeń w wysokości czynszu. Ponadto, w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 października 2000 roku uznano za sprzeczne z Konstytucją zobowiązanie właściciela lokalu objętego czynszem regulowanym do ponoszenia wydatków przewyższających wpływy z opłat najemców. Dotyczyło to obowiązku wykonywania remontów, wynikającego z art. 9 w związku z art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.
Takie nałożenie obowiązków na właściciela niweczy, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jedną z istotnych cech prawa własności, jaką jest ius fruendi. Ponadto, państwo nie zapewniło właścicielom jakiejkolwiek rekompensaty ani pomocy publicznej na realizację tych zadań.W obu wyrokach utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustalono na 11 lipca 2001 roku. Pod presją tego terminu ustawodawca przyjął ustawę o ochronie praw, która weszła w życie 10 lipca 2001 roku. W ustawie tej zrezygnowano z pojęcia czynszu regulowanego. Poza czynszem, w art. 2 zdefiniowane zostały opłaty niezależne od właściciela. Stanowią one ekwiwalent za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych. Przy podwyższaniu tych opłat właściciel jest zobowiązany do pisemnego przedstawienia podwyżki i jej uzasadnienia. Jako ogólną zasadę wprowadzono możliwość podwyższania czynszu nie częściej niż co pół roku. W pierwotnej redakcji art. 9 ustawy o ochronie praw zdecydowano się wprowadzić rozbudowany system ograniczeń podwyżek czynszu. Roczna podwyżka czynszu nie mogła przekraczać ubiegłorocznego wskaźnika inflacji o:
50%, jeżeli roczna wysokość czynszu nie przekraczała 1% wartości odtworzeniowej,
25%, jeżeli roczna wysokość czynszu była wyższa niż 1% i nie przekraczała 2% wartości odtworzeniowej,
15%, jeżeli roczna wysokość czynszu była wyższa niż 2% wartości odtworzeniowej.
Ograniczenia te zostały uchylone przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 2 października 2002 roku w sprawie K 48/01. Trybunał poddał tę regulację druzgocącej krytyce, stwierdzając, że przyjęty mechanizm podwyżek ma wadliwy charakter i nie jest w stanie ani doprowadzić do urealnienia czynszów, ani ochronić lokatorów przed nadmiernymi podwyżkami czynszu. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie praw potwierdzał ograniczenie wysokości czynszu do 3% wartości odtworzeniowej dla najmu, w którym obowiązywał czynsz regulowany, z określeniem dies ad quem tej regulacji na 31 grudnia 2004 roku.
Ustawodawca dokonał jednak przed upływem tego terminu, w grudniu 2004 roku, dwukrotnej nowelizacji ustawy o ochronie praw, których wejście w życie spowodowało faktyczne dalsze zamrożenie wysokości czynszów. Pierwsza nowelizacja z 17 grudnia 2004 roku w art. 9 ust. 1 jako zasadę wprowadziła, że jeżeli czynsz przekracza 3% wartości odtworzeniowej, to podwyżka w skali roku nie może być większa niż 1/10 dotychczasowego czynszu. Ponadto, w dodanym art. 8a wprowadzono sądową kontrolę podwyżek czynszów. Podwyżki zwiększające czynsz do kwoty przewyższającej 3% wartości odtworzeniowej mogły nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach. Na pisemny wniosek najemcy właściciel musi w ciągu 7 dni przedstawić przyczynę podwyżki i kalkulację opłat. Najemca otrzymał dwumiesięczny termin na ewentualne złożenie powództwa do sądu o ustalenie bezzasadności podwyżki lub jej nieodpowiedniej wysokości. Może także odmówić przyjęcia podwyżki, co skutkuje rozwiązaniem umowy po upływie terminu wypowiedzenia – co do zasady trwającego 3 miesiące. Kontrola sądowa została wyłączona w przypadku podwyżek, które w skali roku nie przekroczą 10% dotychczasowego czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela. Norma ta ma istotne konsekwencje. Otóż spod kontroli sądu zostały wyłączone wszelkie podwyżki w przypadku czynszu przekraczającego 3% wartości odtworzeniowej, ponieważ nie mogą one być większe niż 10%. W przypadku konsekwentnych podwyżek właściciela, które jednak nie będą w ciągu roku przekraczały 10% poprzednich opłat, brakuje jakiejkolwiek kontroli, a mogą one doprowadzić do znacznego wzrostu czynszów w perspektywie kilku lat. Natomiast w zakresie opłat za dostawę do lokalu energii, wody i gazu jedynym mechanizmem ochronnym pozostaje pisemne przedstawienie lokatorowi podstawy podwyżki. Art. 9 ust. 2 pozwala lokatorowi na płacenie podwyżki tylko w zakresie umożliwiającym właścicielowi zapłacenie za dostawy i usługi.
Trudno jednak wskazać, co stanie się w przypadku konfliktu co do wysokości opłat. Możliwe byłoby zastosowanie powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 kodeksu postępowania cywilnego (dalej: kpc), jeśli zostanie ono dopuszczone przez sąd.W drugiej nowelizacji z 22 grudnia 2004 roku, która została przyjęta w ekspresowym tempie – jednego dnia, ograniczenie podwyżek do 10% dotychczasowego czynszu rozciągnięto również na sytuację, gdy dopiero podwyżka doprowadziłaby wysokość czynszu powyżej kwoty 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Przepisy te zostały częściowo zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego przez Prokuratora Generalnego. Było to skutkiem sprzeciwu Rady Ministrów wobec zmian ustawy o ochronie praw wypracowanych w drodze procesu legislacyjnego. Biorąc pod uwagę konsekwentną linię orzeczniczą Trybunału, nie może budzić zdziwienia wyrok z 19 kwietnia 2005 roku w sprawie K 4/05.
Trybunał uznał dwa przepisy obu nowelizacji ustawy o ochronie praw za niezgodne z Konstytucją i uchylił ich obowiązywanie z dniem 26 kwietnia 2005 roku. Dotyczy to ograniczenia wysokości podwyżek do 10% dotychczasowych opłat, niezależnie od wartości całego czynszu. Taki mechanizm, krępujący swobodę ustalania czynszu, Trybunał uznał za złamanie przyrzeczenia ustawodawcy o uwolnieniu wysokości czynszów z początkiem 2005 roku. Jako wzorzec odniesienia Trybunał przyjął dwie instytucje. Zasadę państwa prawnego, zapisaną w art. 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 – czyli ochrony własności i praw majątkowych oraz proporcjonalności ingerencji w treść tych praw. Nowelizacje zostały, zdaniem Trybunału, dokonane w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej i naruszyły swoją treścią zasadę zaufania obywateli do państwa. Kolejny projekt zmiany ustawy o ochronie praw został skierowany do Sejmu 11 września 2006 roku przez Radę Ministrów (druk sejmowy nr 964) i został uchwalony 15 grudnia 2006 roku, a zmiany weszły w życie z dniem 1 stycznia 2007 roku. Ustawodawca m.in. zdefiniował wydatki właściciela związane z utrzymaniem lokalu, co pozwala na ocenę stawek czynszu i ich podwyżek. Za uzasadnioną z mocy prawa uznano podwyżkę czynszu równą wskaźnikowi wzrostu cen towarów i usług (inflacji) za rok ubiegły. Jest to propozycja pewnego kompromisu, biorąc pod uwagę, że wskaźnik inflacji od 2000 roku nie przekracza 10%. Jako pożądany poziom czynszów określono w art. 8a ust. 4a ustawy o ochronie praw przychody pokrywające koszty utrzymania lokalu, zwrot kapitału oraz godziwy zysk[27]. Również podwyżki do osiągnięcia tego poziomu są uzasadnione, jeśli ponadto współczynnik zwrotu kapitału nie przekracza rocznie 1,5% nakładów na budowę lub zakup lokalu lub 10% nakładów na trwałe ulepszenie lokalu. Jest to konstrukcja, którą należy ocenić pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że jest ona precyzyjna, wątpliwości może np. budzić, jak liczyć zwrot nakładów na budowę w sytuacji, gdy budynek powstał przed 60 lub 80 laty. Przepisy te stanowią również podstawę do oceny przez sąd wysokości podwyżki, z pozostawieniem zasady, że ciężar dowodu obciąża wynajmującego.
Dokonano również uściślenia sposobu liczenia 6-miesięcznego terminu karencji pomiędzy podwyżkami. Zaczyna on swój bieg od dnia, w którym podwyżka zaczęła obowiązywać. Dodatkowym elementem ochrony najemcy w zasobach publicznych, wprowadzonym od 1 stycznia 2005 roku w art. 7 ustawy o ochronie praw jest możliwość obniżania na okres jednego roku stawek czynszu najemcom, których dochód nie przekracza minimum określonego przez dysponenta zasobu – w przypadku lokali komunalnych przez radę gminy. Okres ten może być przedłużany na kolejne lata. Pozytywnie należy ocenić możliwość żądania przez gminę dostarczenia zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego o dochodach najemcy oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wyniki wywiadu wskazujące na faktycznie lepszy status materialny pozwalają na odmowę udzielenia obniżki bądź żądanie zwrotu 200% udzielonej obniżki. Przepisy te mają na celu ograniczenie przypadków nadużywania tego instrumentu pomocy socjalnej.
5. Rozwiązanie umowy o korzystanie z lokalu
Tradycyjnym elementem ochrony lokatora jest zakaz wypowiadania stosunku prawnego umożliwiającego korzystanie z lokalu bez uzasadnienia. Katalog przyczyn został zawarty w art. 11 i art. 21 ustawy o ochronie praw. Należą do nich: niszczenie lokalu, wykraczanie przeciw porządkowi domowemu, trzymiesięczna zwłoka w zapłacie czynszu, podnajęcie lub użyczenie lokalu bez zgody właściciela. Ponadto, podstawę wypowiedzenia stanowi niezamieszkiwanie w lokalu przez ponad rok oraz posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu w tej samej miejscowości. Szczególne przesłanki wypowiedzenia dotyczą lokali będących własnością osób prywatnych. Efektem publicznej gospodarki lokalami jest jeszcze obecnie pewna grupa budynków stanowiących własność prywatną, w których mieszkają najemcy zakwaterowani na podstawie decyzji administracyjnej. Właściciel może wypowiedzieć w takim przypadku umowę, poza zasadami ogólnymi, jeżeli on sam, jego pełnoletni zstępny, wstępny lub osoba, wobec której właściciel ma obowiązek alimentacyjny, zamierza zamieszkać w wynajętym lokalu. Termin wypowiedzenia został jednak zróżnicowany. Art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie praw wskazuje 6-miesięczny termin wypowiedzenia, jeżeli najemca ma tytuł prawny do innego lokalu, w którym może zamieszkać, albo właściciel dostarczy mu lokal zamienny. Jeżeli natomiast właściciel nie zapewnia lokalu zamiennego, to na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw ma prawo do wypowiedzenia umowy najmu na okres 3 lat.
Od 1 stycznia 2005 roku normę powyższą uzupełniono warunkiem wskazania, pod rygorem nieważności wypowiedzenia, osoby, która ma zamieszkać w lokalu. Zmianę należy ocenić jako pozytywną, ponieważ właściciele nadużywali powyższego przepisu, w celu usunięcia z lokalu najemców. Nieuzasadnione wypowiedzenie umowy na okres 3 lat wiąże się dla właściciela z dotkliwymi sankcjami, które zostały określone w art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie praw w postaci uprawnienia byłego najemcy do powrotu do lokalu bądź żądania zapłaty jednorocznej różnicy w opłatach za lokal dotychczasowy i zajmowany obecnie. Warunkiem zaistnienia tych roszczeń było niezamieszkanie w lokalu osoby, dla której potrzeb został on opróżniony, bądź zamieszkiwanie tej osoby przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Dochodzenie tych uprawnień przed wspomnianą nowelizacją ustawy było utrudnione, ponieważ były lokator często nie wiedział, kto konkretnie miał zamieszkać w dotychczas zajmowanym przez niego lokalu.
Z dniem 1 stycznia 2005 roku do art. 11 ustawy o ochronie praw dodano ust. 12, który stanowi, że w przypadku lokatora, który w dniu otrzymania wypowiedzenia przekroczył 75 lat i nie ma tytułu do innego lokalu ani osób zobowiązanych do alimentacji, termin wypowiedzenia biegnie aż do śmierci lokatora. Skuteczność tego zabezpieczenia może być zawodna, ponieważ właściciel nie jest w tym przypadku ograniczony w specjalny sposób w możliwości podwyższania czynszu. Najemcy w podeszłym wieku mogą więc być zmuszeni do opuszczenia lokalu ze względów ekonomicznych. W tym miejscu należy wskazać, że wypowiedzenie umowy na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw nie powoduje również powstania obowiązku zapewnienia lokalu przez gminę. Wydłużony okres wypowiedzenia umowy powinien, w zamyśle ustawodawcy, pozwolić najemcy na zapewnienie sobie innego mieszkania. Praktyka jest często inna, ponieważ w budynkach prywatnych zamieszkują często osoby niezamożne i niezaradne. Ponieważ domy te zostały wybudowane w większości przed 1939 rokiem, są obecnie zdekapitalizowane oraz brakuje w nich często podstawowych instalacji technicznych, takich jak kanalizacja, centralne ogrzewanie, gaz. Dlatego osoby zaradne w miarę możliwości samodzielnie opuszczają te zasoby. Natomiast najemcy, którzy otrzymują wypowiedzenie na okres 3 lat, często nie wyprowadzają się samodzielnie, lecz w ich sprawach toczy się postępowanie eksmisyjne, zakończone wyrokiem ustalającym prawo do lokalu socjalnego. Właściciele budynków z najemcami nie chcąc prowadzić ich administracji sprzedają takie domy. Nabywcy z reguły zainteresowani są szybkim opróżnieniem budynku, ponieważ grunt stanowi dużo większą wartość od naniesień. Biorąc pod uwagę, że w ostatecznym rozrachunku gminy muszą, w ramach swoich zadań, dostarczyć lokale najemcom „kwaterunkowym” z budynków prywatnych i ponosić związane z tym koszty, warto de lege ferenda rozważyć wprowadzenie ustawowego prawa pierwokupu takich nieruchomości przez gminy za cenę odpowiadającą ich wartości. Pierwokup byłby możliwy tylko w przypadku wyrażenia zamiaru sprzedaży przez właściciela, jeśli gmina uznałaby celowość takiego rozwiązania.
6. Zapewnienie lokali socjalnych i pomieszczeń tymczasowych
W przypadku skutecznego rozwiązania stosunku prawnego pozwalającego na korzystanie z lokalu powstaje obowiązek opuszczenia lokalu. Ustawodawca słusznie przyjmuje, że niektórzy z byłych lokatorów nie będą w stanie znaleźć we własnym zakresie innego mieszkania. W związku z tym gminy zostały zobowiązane do zapewnienia lokali socjalnych. Mogą to być, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw, lokale o obniżonym standardzie, jednak nadające się do zamieszkania i mające podstawowe urządzenia techniczne: ogrzewanie, oświetlenie, kuchnię, dostęp do wody i toalety. Katalog osób, którym przysługuje prawo do lokalu socjalnego w przypadku eksmisji, ma charakter ochronny. Tak więc lokal taki przysługuje z zasady: kobietom w ciąży, małoletnim, niepełnosprawnym, obłożnie chorym, bezrobotnym, ubogim emerytom i rencistom.
Od 1 stycznia 2005 roku ustawodawca zdecydował się zawęzić tę ochronę. Mianowicie, sąd może nie przyznać prawa do lokalu socjalnego pomimo posiadania przez eksmitowanych którejś z wymienionych powyżej cech, jeżeli osoby te rażąco lub uporczywie nie przestrzegały porządku domowego, co wiązało się z utrudnieniami dla współlokatorów. Ponadto, przepis o konieczności zapewnienia lokalu socjalnego ograniczono jedynie do przypadków eksmisji z zasobu jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa, spółdzielni mieszkaniowych oraz towarzystw budownictwa społecznego. Obligatoryjnej ochrony zostali więc pozbawieni lokatorzy budynków prywatnych. Elementem ochrony lokatora jest też przepis art. 16 ustawy o ochronie praw, który zakazuje wykonywania wyroków eksmisyjnych w okresie zimowym (od 1 listopada do 31 marca), jeżeli eksmitowanemu nie wskazano lokalu. Interpretowana a contrario norma ta wraz z innymi przepisami ustawy o ochronie praw pozwalała na dokonywanie w pozostałym okresie roku eksmisji bez wskazania innego mieszkania – czyli donikąd.Obecnie jest to niemożliwe, ze względu na zmianę przepisów kpc o wykonywaniu eksmisji. Otóż zgodnie ze znowelizowym od 5 lutego 2005 roku art. 1046 § 4–7 kpc, eksmisja z lokalu mieszkalnego, w przypadku braku prawa do lokalu socjalnego, nie może zostać przeprowadzona do czasu wskazania przez gminę pomieszczenia tymczasowego. Pomieszczenie takie może znaleźć sam eksmitowany lub wskazać wierzyciel. W kpc określono minimalne standardy pomieszczenia tymczasowego, które powinno się nadawać do zamieszkania, zapewniać minimum 5 m2 powierzchni mieszkalnej dla jednej osoby i znajdować się w tej samej albo pobliskiej miejscowości. Szczegóły techniczne zostały określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 26 stycznia 2006 roku. Wynika z nich, że pomieszczenie tymczasowe powinno mieć dostęp do ujęcia wody i toalety, oświetlenie elektryczne i naturalne (okno), możliwość ogrzewania oraz stwarzać możliwości do przygotowania posiłków. Oznacza to minimalny standard, który pozwala na poszanowanie godności mieszkańca. Z uzasadnienia projektu tej regulacji wynika jej humanitarny charakter i pod tym względem jest to rozwiązanie słuszne. Jednak realizacja powyższych norm może być utrudniona. Ustawodawca, pomimo wskazówek technicznych, w istocie nie zdefiniował pojęcia „pomieszczenie tymczasowe”.
Wykładnia językowa wskazuje, że nie jest to rodzaj lokalu. Przepisy o pomieszczeniach zostały zawarte w ustawie procesowej, natomiast lokale i ich rodzaje definiuje w art. 2 ustawa o ochronie praw; zostały w niej wymienione lokale zamienne i socjalne. Powyższa konkluzja ma również skutek, którego chyba nie przewidział ustawodawca. Otóż zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie praw eksmisja do pomieszczenia tymczasowego nie będzie możliwa w okresie zimowym. Biorąc pod uwagę zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych osoby eksmitowanej w pomieszczeniu tymczasowym, moratorium to nie wydaje się potrzebne, ponieważ spowoduje przedłużenie postępowań egzekucyjnych. Przepisy kpc nie przesądzają okresu ani warunków udostępnienia pomieszczenia, a także nie dają odpowiedzi na pytanie o ewentualną odpłatność. Słownikowe znaczenie terminu „tymczasowy” wskazuje na prowizoryczność, brak trwałości, określony czas. Trudno jednak bez rozstrzygnięcia normatywnego stwierdzić, czy chodzi tu o kilka tygodni, miesięcy czy lat. Można byłoby przyjąć, że ma to być okres niezbędny dla trwałego rozwiązania problemu mieszkaniowego osoby eksmitowanej. Ponieważ pomieszczenie tymczasowe nie jest lokalem, w zakresie jego używania nie znajdą zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw. Właściwe wydaje się wykorzystanie przepisów kodeksu cywilnego o najmie albo użyczeniu.W świetle powyższej regulacji wskazanie pomieszczenia tymczasowego mogłoby również obejmować miejsce w noclegowni bądź podobnym ośrodku o charakterze socjalnym. Konkretne rozstrzygnięcia powinny podjąć władze każdej z gmin, biorąc pod uwagę swoje możliwości oraz miejscowe warunki.
Opisane powyżej wątpliwości dotyczące pomieszczeń tymczasowych spowodowały wniosek Rady Miasta Gdyni do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 1046 § 4 kpc. W wyroku z 4 grudnia 2007 roku Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z Konstytucją RP i wskazał, iż adresat normy, którym jest komornik wykonujący wyrok sądu, jest w stanie realizować swoje obowiązki na podstawie obecnego prawa. Jednakże Trybunał zwrócił uwagę, że zadania gmin w zapewnianiu pomieszczeń tymczasowych wymagają ustawowego doprecyzowania. Z tego powodu Trybunał zapowiedział sygnalizację tego problemu Sejmowi. Dodatkową kwestią związaną z zapewnieniem lokali socjalnych jest odpowiedzialność odszkodowawcza gminy za zwłokę w realizacji tego obowiązku. Roszczenia takie można formułować na gruncie art. 18 ust. 4 ustawy o ochronie praw. Przepis ten, który wszedł w życie 1 stycznia 2002 roku, przewidywał w przypadku zwłoki w zapewnieniu lokalu socjalnego możliwość żądania przez właściciela lokalu odszkodowania od gminy w wysokości różnicy pomiędzy czynszem wolnym a płaconym przez eksmitowanego odszkodowaniem, które z reguły podlegało rygorom dawnego czynszu regulowanego. Takie odszkodowanie stanowiło uzupełnienie opłat, które powinien wnosić za korzystanie z lokalu eksmitowany, ale w przypadku braku takich wpłat nie zwiększał się zakres odpowiedzialności gminy. Wyraz normatywny zasada ta uzyskała przy nowelizacji ustawy o ochronie praw z 17 grudnia 2004 roku. Kolejna uchwała Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 roku przesądziła, że właściciel lokalu musi wykazać poniesioną szkodę – a więc damnum emergens. Pozytywna dla budżetów gmin, ze względu na brak lokali socjalnych, linia orzecznictwa została zmieniona w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, który 23 maja 2006 roku stwierdził niekonstytucyjność art. 18 ust. 4 w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2005 roku, a 11 września 2006 roku orzekł o całkowitej utracie mocy obowiązującej tego przepisu. W uzasadnieniu wskazano, że brakuje przesłanek do ograniczenia pełnej odpowiedzialności gminy względem właściciela lokalu. Na skutek powyższych wyroków od 1 stycznia 2007 roku w miejsce skreślonego ust. 4 dodano ust. 5, który odwołuje się do ogólnych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 kc. Oznacza to pełną kompensatę szkody dla właściciela lokalu.
Ubocznym skutkiem cząstkowych zmian prawa jest jednak powstanie podwójnego zakresu odpowiedzialności wobec właściciela lokalu, ponieważ nie zmieniono przepisów o obowiązku opłat osób oczekujących na eksmisję, bez określenia wzajemnych relacji tych świadczeń. Jakkolwiek pojawiło się rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego w uchwale z 7 grudnia 2007 roku, to jednak nie rozwiązuje wszystkich wątpliwości. Wzajemną relację odpowiedzialności gminy i osób eksmitowanych uznano w tej uchwale za zobowiązanie in solidum. Ponieważ instytucja ta nie została całościowo unormowana, a jedynie w opozycji do odpowiedzialności solidarnej, w wyroku sądowym w każdej sprawie powinien być określony zakres odpowiedzialności każdego z dłużników, z zachowaniem zasady, że łączne świadczenia od dłużników nie mogą przewyższyć zaistniałej szkody. Powództwo odszkodowawcze z art. 18 ustawy o ochronie praw powinno więc być wytaczane jednocześnie obydwu zobowiązanym in solidum. Natomiast wierzyciel może żądać całości odszkodowania od każdego z nich, najczęściej roszczenie to będzie kierowane w stosunku do gmin, ponieważ częstą przyczyną eksmisji jest zaleganie z opłatami za lokal.
7. Mieszkaniowe obowiązki gmin
Obowiązki samorządu gminnego co do mieszkalnictwa określają:
art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, art. 4 ustawy o ochronie praw – w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej,
ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych – w zakresie ustalania uprawnień i wypłacania tych świadczeń.
Ustawa o ochronie praw wskazuje expressis verbis zadania gminy:
zapewnienie lokali socjalnych,
zapewnienie lokali zamiennych (w przypadku decyzji organów nadzoru budowlanego o wykwaterowaniu lokatorów), zapewnienie lokali gospodarstwom domowym o niskich dochodach.
Lokale gminne stanowią obecnie 15,8% wszystkich mieszkań na terenie miast i 2,6% lokali na terenach wiejskich. Oznacza to, że gminy nie są w stanie zapewnić mieszkań wszystkim zainteresowanym osobom. Pewnym remedium na niedostateczną wielkość zasobu mieszkań komunalnych, na które zezwolił ustawodawca, może być wynajmowanie przez gminę lokali od innych właścicieli i podnajmowanie uprawnionym mieszkańcom. Wprowadzenie powyższej normy przesądza możliwość zawierania takich umów, których projekty były w poprzednim stanie prawnym krytykowane jako sprzeczne z przepisami o finansach publicznych, ponieważ przedsięwzięcie takie wykraczało poza skatalogowane normatywnie sposoby realizacji zadań gmin. Ustawa o ochronie praw w art. 21 ust. 3 nakazuje radzie gminy m.in.: określenie wysokości dochodu, który uzasadnia wynajęcie lokalu komunalnego; trudnych warunków mieszkaniowych, kwalifikujących się do ich poprawy; wreszcie, kryteria pierwszeństwa w uzyskaniu najmu lokalu. W znacznej większości gmin kryterium dochodowe do ubiegania się o najem lokalu komunalnego stanowi równowartość bądź określony procent (od 75 do 150) najniższej emerytury na członka rodziny. Jedynie nieliczne gminy odnoszą się do wyższego dochodu, w wysokości 936 zł – równego minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Natomiast trudne warunki mieszkaniowe umożliwiające ubieganie się o zamianę lokalu to najczęściej mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej na jedną osobę. Dopiero przemiany lat 90. ubiegłego stulecia doprowadziły do przeniesienia najmu mieszkań stanowiących własność publiczną w sferę prawa cywilnego. Nie oznacza to jednak, że zniknęły wszystkie problemy związane z gospodarką lokalami. Opisana na wstępie zmiana metody regulacji nawiązania najmu wiąże się też z określonymi konsekwencjami proceduralnymi. Wydziały lokalowe bądź kwaterunkowe, jako komórki organizacyjne urzędów administracji państwowej, działały według zasad postępowania administracyjnego. Kwestia przydziału lokalu stanowiła sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, co wypełnia przesłanki zawarte w art. 1 ust. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
Oznaczało to, że w sprawach mieszkaniowych stosowano wszystkie przepisy tego kodeksu. Odejście od administracyjnoprawnej formy nawiązania najmu radykalnie zmieniło sytuację. Mimo że wydziały odpowiedzialne za najem lokali gminnych pozostały w strukturze urzędów gmin nie mogą w tym zakresie posługiwać się przepisami k.p.a. Wynika to z wskazywanego powyżej art. 1 k.p.a., który definiuje sprawę administracyjną. Ponieważ w sprawie najmu lokalu nie jest wydawana decyzja, to nie mają tu obecnie zastosowania przepisy postępowania administracyjnego. Dotyczy to przepisów k.p.a. z wyjątkiem zaświadczeń, skarg i wniosków. Oznacza to, że nie można w drodze analogii stosować przepisów k.p.a. regulujących przebieg postępowania, dotyczących postępowania dowodowego. Stanowi to istotną trudność w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do zawarcia umowy najmu bądź wypowiedzenia takiej umowy.Większość gmin w przepisach prawa miejscowego uregulowała mechanizm nawiązania umowy najmu, oparty na tzw. skierowaniu do umowy. Spośród uprawnionych osób organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje wyboru najemcy konkretnego lokalu. Osobie takiej wydawane jest skierowanie do zawarcia umowy, które stanowi podstawę do nawiązania umowy najmu. Wybór najemcy stanowi oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, ale jednocześnie powinien odpowiadać kryteriom określonym w przepisach gminnych. Na podstawie skierowania z administratorem zasobu podpisywana jest umowa najmu lokalu. W praktyce nadzoru nad wykonywaniem umów najmu lokali komunalnych istotnym problemem są kwestie niewłaściwego wykorzystania lokalu. Art. 6882 kc expressis verbis statuuje obowiązek uzyskania zgody wynajmującego na podnajem bądź oddanie lokalu albo jego części do bezpłatnego użytkowania osobie trzeciej. Jedyne wyłączenie dotyczy osób, do których alimentacji jest zobowiązany najemca. Przepis ten ma charakter powszechny, jednak istotnego znaczenia nabiera w zakresie lokali komunalnych.
Ponieważ kryteria umożliwiające wynajęcie lokalu komunalnego określone są w sposób szczegółowy, niekontrolowany podnajem może powodować użytkowanie tych mieszkań przez osoby nieuprawnione. Powyższy przepis wydaje się stanowić odpowiedni instrument nadzoru dla wynajmującego. Jednakże w praktyce zarządzania lokalami komunalnymi jego stosowanie jest utrudnione. Rzadko się zdarza, że najemcy zgodnie z hipotezą tej normy zgłaszają zamiar podnajmu lokalu. Udowodnienie przez administrację nieuprawnionego wykorzystania lokalu jest utrudnione ze względu na twierdzenia o incydentalnym przebywaniu w mieszkaniu osób trzecich bądź ich wizytach. Ze względów organizacyjnych nie jest możliwe ciągłe monitorowanie osób zamieszkujących w lokalu. Dodatkowym problemem jest niespójność powyższej regulacji kc z ustawą z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ustawa ta ustanawia m.in. obowiązek meldunkowy osób zamieszkujących w danym miejscu na stałe lub czasowo. Art. 9 ust. 2a dodany nowelą z 16 kwietnia 2004 roku wskazuje, że przesłanką zameldowania na pobyt stały lub czasowy na ponad 2 miesiące (obydwa rodzaje zdarzeń mogą wyczerpywać znamiona podnajmu lokalu) jest przedstawienie potwierdzenia pobytu przez właściciela lub osobę mającą tytuł prawny do lokalu. Jak wynika z dalszej treści przepisu, tytułem takim może być „umowa cywilnoprawna” – a więc również umowa najmu. Pierwsza z możliwości jest jak najbardziej słuszna, ponieważ właściciel przy okazji potwierdzenia pobytu uzyskałby informację o sytuacji w lokalu. Jednak jednoczesne upoważnienie do wydania potwierdzenia przez najemcę prowadzi do odwrotnego rezultatu. Rozumiejąc, że rygorystyczne żądanie potwierdzenia zamieszkiwania przez właściciela lokalu mogłoby stanowić faktyczną barierę w realizacji obowiązku meldunkowego, np. w przypadku utrudnionego kontaktu z właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość będącym osobą fizyczną, to w przypadku lokali z zasobu publicznego, biorąc pod uwagę ich przeznaczenie, tylko potwierdzenie przez umocowanego przedstawiciela właściciela powinno stanowić jedyną możliwość realizacji powyższego obowiązku.
8. Uwagi końcowe
Na podstawie przedstawionych unormowań można stwierdzić, że zamierzeniem ustawodawcy po 1989 roku jest poddanie problematyki mieszkaniowej prawom gospodarki rynkowej, ale z elementami ochrony socjalnej. Działania w celu wprowadzenia takiego modelu gospodarki mieszkaniowej są podejmowane już od kilkunastu lat, jednak nie zawsze trafnymi metodami. Większość problemów wynika ze stosowanej przez prawie 50 lat administracyjnej formy regulowania najmu lokali i centralnej reglamentacji czynszów. Nie bez znaczenia jest również perspektywa wypłaty przez państwo polskie odszkodowań na rzecz właścicieli budynków, w których mieszkają najemcy na podstawie decyzji administracyjnej, z tytułu braku realnych dochodów z najmu. Jest to możliwy skutek skargi właścicielki domu w Gdyni Marii Hutten-Czapskiej do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa 35014/97).
W wyroku z 22 lutego 2005 roku Trybunał ten uznał wadliwość polskich regulacji w zakresie ograniczania wysokości czynszów, nie wykluczając jednak możliwości zastosowania mechanizmów ochronnych. Dlatego istotne znaczenie ma kompleksowe opracowanie instrumentów prawnych w tym zakresie. Wytyczne można znaleźć m.in. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W szczególności na uwagę zasługuje fragment uzasadnienia przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 roku wskazujący, że ustawodawca niejako a priori uznaje „że relacja pomiędzy właścicielami wynajmowanych lokali mieszkalnych a lokatorami ma zawsze antagonistyczny charakter, który prowadzi nieuchronnie do tzw. gry o sumie zerowej. W rzeczywistości jednak tak być nie musi, przeciwnie – prawidłowo ukształtowane relacje stron stosunku najmu służą zarówno właścicielom, jak i lokatorom, pod warunkiem że żadna ze stron nie będzie swych praw nadużywać, każdy bowiem jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych (art. 31 ust. 2 Konstytucji).
Odpowiedniego wykorzystania, spójnego z wymienionymi powyżej zasadami polityki mieszkaniowej, wymaga zasób lokali komunalnych. Dlatego potrzebne jest, poza określeniem zasad wynajmu mieszkań gminnych, co zostało uregulowane w sposób dostateczny, umożliwienie kontrolowania prawidłowości korzystania z takich lokali.
Wojciech Federczyk jest asystentem na Wydziale Prawa i Administracji UKSW w Warszawie, pracownikiem samorządowym m.st. Warszawy.
więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xmlWszelkie materiały (w szczególności depesze agencyjne, zdjęcia, grafiki, filmy) zamieszczone w niniejszym Portalu chronione są przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych. Materiały te mogą być wykorzystywane wyłącznie na postawie stosownych umów licencyjnych. Jakiekolwiek ich wykorzystywanie przez użytkowników Portalu, poza przewidzianymi przez przepisy prawa wyjątkami, w szczególności dozwolonym użytkiem osobistym, bez ważnej umowy licencyjnej jest zabronione.
