dr Ryszard Szostak

(doc [pwpst2])

„Odpłatne przejęcie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o których mowa w art. 31 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU nr 72, poz. 747 z późn. zm.), przekazywanych przez osobę spełniającą przesłanki określone w tym przepisie, nie obejmują przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych wskazanych w art. 2 pkt. 5 i 6 ustawy, stanowiących własność osoby, która poniosła koszty ich budowy (art. 15 ust. 2 ustawy)”.

Glosa

1. Wyrok dotyczy doniosłego praktycznie obowiązku zawarcia przez gminę umowy o odpłatne przejęcie urządzeń wodno-kanalizacyjnych wybudowanych przez odbiorcę wody oraz zakresu i charakteru tej powinności. Stan faktyczny sprawy był typowy dla utrzymującego się niedorozwoju infrastruktury publicznej połączonego z niewydolnością planowania przestrzennego. Właścicielka domu jednorodzinnego wniosła o sądowe ustalenie, że pozwana Gmina M. jest zobowiązana do złożenia oświadczenia woli o odpłatnym przejęciu wybudowanych przez nią w 2002 roku zgodnie z pozwoleniem budowlanym odcinków sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które zostały włączone do ogólnomiejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej. Sąd rejonowy oddalił żądanie powódki, a sąd okręgowy nie uwzględnił jej apelacji. Zdaniem obu sądów, pozwana gmina mogła odmówić odpłatnego przejęcia spornych urządzeń, ponieważ nie ma ona takiego obowiązku, lecz jedynie uprawnienie związane ze swobodą kontraktowania, a ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: ustawa zzw), przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne wybudowane ze środków własnych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do publicznej sieci stanowią własność tej osoby, chyba że umowa stron zawiera w tym zakresie odmienne postanowienia. W kasacji powódka powoływała się na obciążający gminę publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy, podnosząc jednocześnie, że pozwana gmina bezpodstawnie uznała sporne urządzenia za „przyłącza”, a nie za fragmenty sieci. Podzielając to stanowisko, Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok sądu okręgowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

2. Celem powołanego wyżej przepisu art. 31 ustawy zzw usytuowanego w ostatnim jej rozdziale „Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe” jest niewątpliwie uporządkowanie długotrwałych często stanów faktycznych o doniosłym znaczeniu gospodarczym, lecz niejasnych (nawet doktrynalnie) z punktu widzenia właściwej kwalifikacji prawnej. Z jednej bowiem strony gminy mają obowiązek zaopatrywania ludności w wodę oraz tworzenia w tym celu odpowiednich sieci, i dlatego nabywają prawa także do urządzeń wybudowanych ze środków odbiorców wody, a z drugiej strony – wobec utrzymującego się niedorozwoju infrastruktury wodno-kanalizacyjnej w warunkach nieuchronnego monopolu – zainteresowani nabywaniem wody pitnej mieszkańcy zmuszeni są znosić rozmaite praktyki i niedogodności, w tym we własnym zakresie projektować i budować urządzenia niezbędne do przyłączenia nieruchomości do publicznej sieci wodno-kanalizacyjnej. Trudny problem zadowalającego rozliczenia kosztów budowy bezpośrednio przez samych mieszkańców brakujących odcinków infrastruktury technicznej nie może być racjonalnie rozwiązywany wyłącznie na podstawie skąpej regulacji ogólnej, zwłaszcza w art. 49, art. 191 i art. 285 kc, ponieważ prawa gminy (przedsiębiorcy użyteczności publicznej) do zbudowanych przez inne podmioty urządzeń przesyłowych niekoniecznie muszą być związane z prawem własności.
Według uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 1991 roku (W.4/91)1, przy ustalaniu własności urządzeń tzw. uzbrojenia terenu przyłączonych do sieci publicznych (służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, prądu lub innych podobnych urządzeń) w pierwszej kolejności należy uwzględniać dyspozycje art. 49 i art. 191 kc. Pierwszy z nich wprowadza wyjątek od zasady z art. 47 § 2 kc, że częścią składową nieruchomości jest wszystko to, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Jeśli urządzenia uzbrojenia terenu zostaną faktycznie podłączone do publicznej sieci, przestają być częścią składową nieruchomości. Mogą uzyskać status rzeczy ruchomej bądź stać się częścią składową nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowego. Nie oznacza to zatem, że automatycznie stają się one – na podstawie art. 191 kc – częścią składową przedsiębiorstwa przesyłowego bądź gminy. Z przepisem tym nie można bowiem wiązać bezpośrednio przejścia prawa własności urządzeń przesyłowych.
Dlatego w doktrynie dominuje pogląd, że właścicielem tych urządzeń jest ten, kto je wybudował2, a jeśli dokonał tego właściciel nieruchomości, na której się one znajdują, może on przenieść ich własność na przedsiębiorcę przesyłowego lub gminę.
Podobne stanowisko zajmuje judykatura. W szczególności w wyroku z 7 listopada 1997 ro- ku (II CKN-424/97)3 Sąd Najwyższy zastrzegł, że jeżeli odbiorca energii, w związku z praktyką monopolistyczną przedsiębiorstwa energetycznego, sfinansował budowę urządzeń, o których mowa w art. 49 kc, może on dochodzić zwrotu poniesionych kosztów na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Orzeczenie to podważa (częściowo) pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale Trybunału Konstytucyjnego, oparty na założeniu, że odbiorca energii ponosząc koszty budowy urządzeń zawsze dokonuje tego bądź z własnej inicjatywy (godząc się z góry na ich przysporzenie przedsiębiorcy), bądź w wyniku wykonania uprzednio zawartej umowy. Nie wzięto zaś pod uwagę często występującej okoliczności, że finansowanie przez odbiorcę kosztów budowy urządzenia energetycznego wymuszane bywa praktyką monopolistyczną4. Natomiast w wyroku Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2004 roku (II CK-404/03)5 wyrażono zapatrywanie, zgodnie z którym prawo do urządzeń wodociągowych nabyte przez przedsiębiorcę w wyniku umowy zawartej z osobą, która je wykonała, niekoniecznie musi być prawem własności, choć prawo własności takich „rzeczy ruchomych niebędących częścią składową nieruchomości jest pożądane ze względu na prowadzenie gospodarki finansowej przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz techniczne wymagania w zakresie utrzymania sieci”. Jednocześnie trzeba się zgodzić z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 13 stycznia 2003 roku (IV CKN-1715/00)6, w świetle którego uregulowanie statusu prawnego urządzeń wymienionych w art. 49 kc wynika z tego, że fizyczne bądź funkcjonalne powiązanie urządzenia z siecią ogólną w taki sposób, iż staje się częścią składową przedsiębiorstwa, wyklucza uznanie go za część składową nieruchomości, choćby było z nią trwale związane. Nie do przyjęcia zaś są dalsze wnioski tego Sądu o możliwości generalnego zakwalifikowania wodociągu jako części składowej (w prawnorzeczowym ujęciu) przedsiębiorstwa. Poza tym dla usunięcia ewentualnych nieporozumień od problemu skutków prawnych podłączenia indywidualnej nieruchomości do publicznej sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej należy odgraniczyć zagadnienie tytułu prawnego do ewentualnego umieszczenia takiej sieci w cudzej nieruchomości (najczęściej przydrogowej).
Zastosowanie nasuwającego się prima facie prawa służebności gruntowej (art. 285 kc) możliwe będzie jedynie wtedy, gdy elementy publicznej sieci połączone zostaną z nieruchomością władnącą, pozostającą w dyspozycji dostawcy wody lub odbiorcy ścieków. Powyższe pozostaje w zgodzie z zasadą, że do części składowej nieruchomości gruntowej, w której ulokowano urządzenia sieciowe, nie mogą należeć te urządzenia, jeśli zostały połączone z inną nieruchomością z tytułu wykonywania praw z nią związanych.
Dodatkowych trudności przy rozliczaniu nakładów poniesionych na budowę urządzeń przesyłowych nastręczał do niedawna fakt, że nie zawsze wiadomo było, od którego dokładnie miejsca sieć publiczna (jeśli w ogóle) zaczyna się na terenie prywatnej nieruchomości, a gdzie „przechodzi” ona już w urządzenia przybudynkowe7. Tymczasem rozmiar dodatkowych odcinków sieci rzutuje bezpośrednio na koszty jej rozbudowy.

3. Uwzględniając postulaty doktryny i praktyki, ustawodawca uporządkował w znacznym stopniu problematykę przekazywania do publicznej eksploatacji „prywatnie” wytworzonych urządzeń przesyłowych i rozliczania kosztów ich budowy w odniesieniu do poszczególnych rodzajów sieci8.
W świetle art. 31 ustawy zzw, osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach określonych w umowie, jeśli przekazywane urządzenia odpowiadają wymaganiom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Należność za przekazane urządzenia może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Przepis ten nie definiuje jednak dokładnie „przekazywanych urządzeń”. Dopiero w wyniku odwołania się do art. 15 ust. 2 ustawy zzw wiadomo, że chodzi wyłącznie o dodatkowe odcinki publicznej sieci, a nie o tzw. przyłącza jako urządzenia przybudynkowe. Według bowiem tego drugiego przepisu, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodociągowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi dostawca, a urządzenia pomiarowego – odbiorca wody lub usług. Z kolei przez przyłącze wodociągowe rozumie się odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją w nieruchomości odbiorcy wody wraz z zaworem za wodomierzem głównym, natomiast przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną kanalizację w nieruchomości z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt. 5–6 ustawy zzw). Sądy pierwszej i drugiej instancji orzekające w sprawie rozstrzygniętej glosowanym wyrokiem w ogóle nie wzięły pod uwagę tej definicji, bezpodstawnie uznając wszystkie wybudowane przez powódkę urządzenia za niepodlegające refundacji urządzenia przydomowe. Dlatego Sąd Najwyższy zmuszony był sformułować tezę jak na wstępie, zastrzegając jednocześnie, że przyłącza stanowią własność osoby, która poniosła koszty ich budowy.
W orzecznictwie unormowanie art. 31 ustawy zzw słusznie postrzegane jest jako źródło ustawowego obowiązku gminy (przedsiębiorcy) zawarcia umowy o odpłatne przejęcie urządzeń wybudowanych z własnych środków odbiorców wody. Jest to rozwiązanie korzystniejsze w porównaniu z dawniej stosowaną formułą ogólną roszczeń z bezpodstawnego wzbogacenia, tym bardziej że na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy zzw przedsiębiorca ma równoległy obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomość każdego zainteresowanego, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości dostarczania wody i świadczenia usług odbioru ścieków9. W wyroku z 26 lutego 2003 roku (II CK-40/02)10 Sąd Najwyższy stwierdził, że odmowa odpłatnego przejęcia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o których mowa w art. 31 ustawy zzw przekazywanych przez osobę spełniającą przesłanki w tym przepisie przewidziane – może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przekazywane urządzenia nie odpowiadają warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Podobnie w powołanym wyżej wyroku z 29 czerwca 2004 roku Sąd Najwyższy podtrzymał pogląd, że osobie, która z własnych środków wybudowała urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne przysługuje roszczenie o ich odpłatne nabycie przez gminę (przedsiębiorcę dostarczającego wodę).
Ratio legis powyższego ustawowego obowiązku zawarcia umowy ograniczającego swobodę kontraktowania (art. 3531 kc) uzasadnia się w judykaturze warunkami monopolu naturalnego, w jakich powszechnie działają dostawcy wody pitnej i odbiorcy ścieków, oraz publicznym charakterem spełnianych przez nich świadczeń. Jednym bowiem z zadań ustawy zzw jest wyznaczenie zasad ochrony interesów odbiorców wody i usług kanalizacyjnych, z uwzględnieniem ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Dlatego nie może mieć tu znaczenia okoliczność, czy dostawcą wody jest bezpośrednio gmina (zakład budżetowy), wyspecjalizowana spółka komunalna, czy też osoba prywatna działająca na podstawie administracyjnego zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę (odprowadzania ścieków).

4. Wyprowadzenie obciążającego gminę lub przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego obowiązku zawarcia umowy z dyspozycji art. 31 ust. 1 ustawy zzw wymaga wykładni funkcjonalnej, ponieważ tego rodzaju powinność nie została określona expressis verbis w tym przepisie. Dlatego zapewne doszło do wadliwego spostrzeżenia sądu pierwszej instancji o braku podstaw do konstruowania obowiązku zawarcia umowy. Kluczowych słów „osoby, które z własnych środków wybudowały urządzenia (…), mogą je przekazać gminie lub przedsiębiorstwu (…)” nie można rozumieć dosłownie, tylko od strony samej możliwości przekazania urządzeń, albowiem każdy może swobodnie przekazać drugiemu wytworzone przez siebie przedmioty, bez potrzeby odwoływania się do ustawy. W tym zakresie ustawodawcy chodziło o stworzenie podstawy, aby tylko na żądanie inwestora mogło dojść do skutecznego umownego przekazania urządzeń. Obowiązek kontraktowania z art. 31 ust. 1 ustawy zzw ma zatem wyraźnie jednostronny charakter.
Podobnie jak wiele innych przepisów normujących zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców z zakresu użyteczności publicznej, unormowanie to służy ochronie słabszego partnera kontraktowego i zarazem ochronie interesu publicznego11. W doktrynie dominuje pogląd, że uchylenie się od tego rodzaju obowiązku kontraktowania pociąga jedynie powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej, i to w granicach ujemnego interesu umownego, chyba że możliwe jest ustalenie treści oświadczenia woli, które ma złożyć zobowiązany przedsiębiorca (jednostka samorządu terytorialnego)12. W przepisie art. 31 ust. 1 ustawy zzw operuje się odpłatnym przekazaniem urządzeń „na warunkach uzgodnionych w umowie”. Jednakże rozpatrywanie analizowanego obowiązku tylko w ramach „ogólnego” obowiązku kontraktowania koliduje z ideą ochrony interesu publicznego, wymagającą efektywnego zwrotu kosztów budowy wspomnianych urządzeń. Dlatego trzeba dopuścić roszczenie o stwierdzenie przez sąd obowiązku zawarcia umowy w postaci powinności złożenia przez zobowiązanego dostawcę wody (odbiorcę ścieków) oświadczenia woli o treści ustalonej na podstawie przepisów prawa (normujących wymagania techniczne rozbudowy sieci), warunków technicznych podłączenia urządzeń do sieci (wydawanych przez przyszłego dostawcę wody lub odbiorcę ścieków), warunków pozwolenia na budowę i innych obiektywnych kryteriów konkretyzacji zobowiązania, zwłaszcza rzutujących na koszty budowy urządzeń13. Koncepcja ta znajduje potwierdzenie w bieżącym orzecznictwie dotyczącym art. 31 ustawy zzw (por. zwłaszcza powołane wyżej wyroki Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2003 r. oraz z 26 lutego 2003 r.), także w glosowanym wyroku. Zgodnie zaś z art. 64 kc, prawomocne orzeczenie sądu, stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Żądanie obciążenia pozwanego przedsiębiorcy wodno-kanalizacyjnego powinnością złożenia określonego oświadczenia woli musi wskazywać zarówno uprawnionego, któremu należy złożyć oświadczenie, jak i konkretyzować treść tego oświadczenia, aby następnie na podstawie wyroku zasądzającego żądanie nastąpił właściwy skutek prawny.

więcej