Andrzej Pery

Do sektora finansów publicznych zaliczamy, między innymi, jednostki samorządu terytorialnego oraz szkoły jako jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe. Dyrektor szkoły jest kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych i jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej.

Przy zarządzaniu finansami w szkole dyrektor powinien wiedzieć o tym, że szkoła jest placówką publiczną, której cały majątek należy do gminy, w tym mienie ruchome i nieruchome przeznaczone do wykonywania zadań w szkole. Dyrektor zarządza tym majątkiem w ramach upoważnień otrzymanych od wójta (burmistrza, prezydenta). Warto podkreślić, że każda wydawana przez dyrektora złotówka jest środkiem publicznym, wymagającym stosowania zasad i procedur określonych w ustawie o finansach publicznych.

Oczywiście, że dyrektor może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki, w tym głównemu księgowemu. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym szkoły.

Cztery główne zadania w zakresie finansów publicznych to: planowanie finansowe, pozyskiwanie środków, dysponowanie środkami publicznymi oraz sprawozdawanie z realizacji planów finansowych. Wszystkie zadania są ważne, a dyrektor nie można pomijać żadnego etapu związanego z zarządzaniem.

Obsługa finansowa szkoły

Zgodnie z ustawą o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Ustawa zobowiązuje samorząd do zapewnienia warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów obiektów szkolnych, zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły oraz wyposażenia szkoły w niezbędne pomoce dydaktyczne i sprzęt pomocny przy realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Organy prowadzące szkoły mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół.

Mamy do czynienia z taką sytuacją, w której dwa podmioty odpowiadają za funkcjonowanie szkoły, z tym że dyrektor szkoły ma niewielki wpływ na organizację obsługi szkoły i na zagwarantowanie odpowiednich środków finansowych do wykonywania wszystkich zadań szkoły. Jednocześnie to dyrektor, niezależnie od organizowanej obsługi finansowej placówek oświatowych w samorządzie całkowicie odpowiada za całość gospodarki finansowej szkoły.

Przypomnę – szkoły są jednostkami organizacyjnymi samorządu terytorialnego, a przez to dyrektor jest dysponentem finansów publicznych III stopnia. Zdarza się jeszcze, że powoływane przez samorządy jednostki obsługi są również jednostkami budżetowymi i też są, zgodnie z ustawą o finansach publicznych dysponentami finansów publicznych III stopnia.

Przykład:

W uchwale rady gminy czytamy:
• Zespół jest jednostką budżetową, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).
• Podstawą gospodarki finansowej Zespołu jest roczny plan finansowy zatwierdzony przez Radę Gminy.
• Zespół pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzane są na rachunek budżetu Gminy.
• Kontrolę prawidłowości gospodarki finansowej Zespołu sprawują Skarbnik oraz Wójt Gminy.
• Zespół prowadzi rachunkowość w oparciu o obowiązujące przepisy i sporządza na ich podstawie sprawozdawczość finansową.
• Kierownik Zespołu odpowiada za dyscyplinę budżetową.

Przypominam, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, każdy kierownik jednostki organizacyjnej (szkoły i placówki oświatowej) zarządza finansami swojej jednostki. Kierownik wyżej opisanego Zespołu, staje się na podstawie tej uchwały rady gminy, nadzorcą w stosunku do dyrektorów szkół.

Inny przykład:

Zespół obsługi, który funkcjonuje na następujących zasadach:
• każda obsługiwana szkoła ma pełną finansową dokumentację, w tym plan finansowy, NIP, rachunek bankowy itp.;
• dyrektor szkoły podpisuje porozumienie z dyrektorem zespołu obsługi na wykonywanie określonych zadań związanych z obsługa finansową;
• dyrektor wie, kto jest jego głównym księgowym;
• wszystkie inicjatywy i decyzje w sprawach finansowych podejmuje dyrektor i on odpowiada za planowanie, wykonanie i sprawozdawczość finansową;
• dyrektor zespołu jest kierownikiem jednostki organizacyjnej samorządu jedynie w zakresie obsługi, a plan finansowy ogranicza się jedynie do kosztów obsługi finansowej i utrzymania biura.

Ten drugi przykład odpowiada stanowisku Regionalnej Izby Obrachunkowej. W przeprowadzonych ostatnio badaniach, w różnych gminach, Izba podkreśla następujące nieprawidłowości:
• instrukcja obiegu dokumentów finansowo-księgowych wymienia burmistrza jako osobę właściwą do zatwierdzania dokumentów finansowo-księgowych pod względem merytorycznym oraz do wypłaty;
• przyznanie burmistrzowi prawa do faktycznego dysponowania środkami zawartymi w planie finansowym podległej jednostki budżetowej pozostaje w sprzeczności z ogólną zasadą odpowiedzialności dyrektora za całość gospodarki finansowej szkoły;
• projekty planów finansowych szkół zostały opracowane oraz zweryfikowane pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej i podpisane przez burmistrza i skarbnika gminy.

Z powyższych uwag jednoznacznie wynika, że powoływane jednostki obsługi mają wypełniać jedynie usługową rolę w stosunku do dyrektorów.

Samorządy, przeważnie z powodów oszczędnościowych (wg mnie powód wyolbrzymiony) decydują się na tworzenie zespołów obsługi szkół. Jeżeli jest to poprawny model sprowadzający się jedynie do czystej obsługi, pomysł będzie się bronił. Jako samorządowiec trzech pierwszych kadencji uważam, że dla lepszego gospodarowania finansami, decentralizacji zarządzania i autonomii szkół obsługa finansowa powinna być organizowana bezpośrednio w placówkach.

Sposób organizowania szkół

Szkoły publiczne są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Decyzje o sposobie organizacji placówek oświatowych również podejmuje organ prowadzący. Praktyka zarządzania oświatą w jednostkach samorządowych pokazuje, że najczęściej szkoły prowadzone są jako jednostki budżetowe.

To jednostki sektora finansów pub¬licznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, w przypadku szkół z budżetu samorządu. Przypomnę, subwencja oświatowa stanowi dochód budżetu gminy, a podziału środków finansowych w samorządzie dokonuje rada danego samorządu w drodze uchwały.

Zakłady budżetowe są to takie jednostki organizacyjne sektora finansów pub¬licznych, które pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie tej jednostki na zadania oświatowe.

Podstawowa różnica pomiędzy jednostką budżetową a zakładem budżetowym sprowadza się głównie do źródeł dochodów. Szkoła pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie gminy. Rada samorządu, w swojej uchwale, musi określić przychody szkół, które zaliczane będą do wpływów placówki.

Podstawą gospodarki finansowej szkoły jest roczny plan finansowy. Obejmuje on przychody, w tym dotacje z budżetu gminy oraz koszty. Dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę rodziców i radę pedagogiczną i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie.

Ważne terminy związane z przygotowaniem budżetu gminy i planu finansowego szkoły

Na początek przypomnienie ważnych unormowań prawnych związanych z tworzeniem budżetu samorządu. I tak, projekt budżetu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent) lub zarząd powiatu. Rada samorządu, bez zgody wójta (zarządu), nie może w projekcie budżetu dokonywać zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Projekt budżetu wójt (zarząd) przedkłada radzie samorządu najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy i przesyła projekt regionalnej izbie obrachunkowej, celem zaopiniowania.

Do przygotowania projektu budżetu samorządu potrzebne są projekty planów finansowych szkół. Zatem dyrektorzy, w terminie ustalonym przez organ samorządu, muszą dostarczyć projekty planów finansowych, wcześniej uzyskując opinię rady rodziców i rady pedagogicznej. Opinie w sprawie projektu planu finansowego szkoły, rada rodziców i rada pedagogiczna podejmuje w formie uchwał.

Taki dokument może wyglądać następująco:
/wzór w pliku/

(doc [zarzadzanie finansami w szkole])

W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie do 31 marca 2008 roku, regionalna izba obrachunkowa ustala budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych w terminie do końca kwietnia roku budżetowego. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu.

Warto podkreślić następujący fakt. Wybory bezpośrednie w gminach wzmacniają pozycję wójta (burmistrza, prezydenta). Dyrektor szkoły powinien znaleźć sposób na pełniejszą współpracę z wójtem (burmistrzem, prezydentem), który ma bardzo silną pozycję w gminie i dużo kompetencji przy ustalaniu budżetu.

Czy rachunek dochodów własnych pomaga dyrektorom?

Od 2005 roku środki specjalne zostały zlikwidowane i ustawodawca wprowadził rachunek dochodów własnych. Do założenia wydzielonego rachunku dochodów własnych potrzebna jest uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego – organu prowadzącego szkołę.
Rada jednostki samorządu terytorialnego, uchwalając uchwałę, ustala źródła dochodów własnych oraz ich przeznaczenie, a także wskazuje jednostki budżetowe, które utworzą rachunek. Uchwały mogą także ustalać wysokość wpłaty do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżki środków obrotowych ustalonej na dzień 31 grudnia. To rozwiązanie różni się od dotychczasowych stosowanych przy środkach specjalnych. Może zdarzyć się sytuacja, że tworzenie wydzielonego rachunku będzie wymuszane lub będzie wstrzymywane. Trzeba mieć nadzieję, że w praktyce zwycięży zdrowy rozsądek.

Mając uchwałę rady gminy, decyzję o utworzeniu rachunku podejmują kierownicy jednostek budżetowych – jeżeli dochody będą pochodziły z tytułów wymienionych w tej uchwale.

Zgodnie z ustawą dochodami rachunku mogą być:
• spadki,
• zapisy,
• darowizny,
• odszkodowania i wpłaty za utracone lub uszkodzone mienie oddane jednostce budżetowej w zarząd bądź użytkowanie,
• opłaty za udostępnienie dokumentacji przetargowej.

Rachunek dochodów własnych wymaga wydzielonego rachunku.

Ustawodawca bardzo precyzyjnie wymienia cele, na które mogą być przeznaczone środki. Wydatki bieżące, inwestycyjne, na remont i odtwarzanie mienia pozwalają uzupełnić środki pochodzące z budżetu organu prowadzącego. Oczywiście – darczyńca określa sam cel sponsorowania. Warto podkreślić, że dochody własne wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczane na finansowanie wynagrodzeń osobowych.

Rachunek dochodów własnych jest ujmowany w planach budżetowych i w sprawozdaniach. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego powinna określać oprócz planów dotychczasowych również dochody własne jednostek budżetowych. Dyrektor szkoły ze swoją główną księgową powinien przy planowaniu brać łącznie pod uwagę plan finansowy szkoły z dochodami własnymi.

Oczywiście, że te dochody własne mogą być bardzo pomocne w prowadzeniu szkoły. To są jedyne pieniądze, oprócz środków budżetowych, którymi dyrektor dysponuje, realizując zadania statutowe szkoły.

Główny księgowy w szkole

Niezależnie od formy organizacyjnej szkoły, główny księgowy jest pracownikiem, któremu dyrektor powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:
• prowadzenia rachunkowości jednostki,
• wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi,
• dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,
• dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Ustawa określa potrzebne kompetencje, które wymagane są od głównego księgowego:
• ma obywatelstwo polskie,
• ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,
• nie był prawomocnie skazany za przestępstwa: przeciwko mieniu, przeciwko obrotowi gospodarczemu, przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, przeciwko wiarygodności dokumentów lub za przestępstwo karne skarbowe;
• ukończył ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości, lub średnią, policealną lub pomaturalną szkołę zawodową o kierunku rachunkowość i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości.

Główny księgowy dokonuje wstępnej kontroli. Dowodem dokonania przez głównego księgowego wstępnej kontroli jest jego podpis złożony na dokumentach dotyczących danej operacji.

Złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo, oznacza, że:
• nie zgłasza zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości merytorycznej tej operacji i jej zgodności z prawem,
• nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów, dotyczących tej operacji,
• zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym oraz harmonogramie dochodów i wydatków, a jednostka posiada środki finansowe na ich pokrycie.

Główny księgowy, w razie ujawnienia nieprawidłowości, zwraca dokument właściwemu rzeczowo pracownikowi, a w razie nieusunięcia nieprawidłowości odmawia jego podpisania. O odmowie podpisania dokumentu i jej przyczynach główny księgowy zawiadamia pisemnie kierownika jednostki. Kierownik jednostki może wstrzymać realizację zakwestionowanej operacji albo wydać w formie pisemnej polecenie jej realizacji.

W przypadkach, w których księgowa przedszkola zakwestionuje realizację wydatku, dyrektor może wydać, na piśmie, polecenie realizacji wydatku. Księgowy, w takich przypadkach, zobowiązany jest do zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta).

W celu realizacji swoich zadań główny księgowy ma prawo:
• żądać od innych pracowników udzielania w formie ustnej lub pisemnej niezbędnych informacji i wyjaśnień, jak również udostępnienia do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji i wyjaśnień;
• wnioskować do kierownika jednostki o określenie trybu, według którego mają być wykonywane przez innych pracowników prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz ewidencji księgowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczości finansowej.

Kontrola finansowa obejmuje:
• zapewnienie przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków;
• badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych;
• prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur.
Procedury, o których mowa wyżej, ustala w formie pisemnej kierownik jednostki.
Oprócz kontroli wykonywanej przez głównego księgowego dyrektor szkoły może samodzielnie dokonać kontroli lub zlecić to innemu pracownikowi. W uzasadnionych przypadkach może zatrudnić do tego zadania specjalistę.

Artykuł opracowałem na podstawie:

• Ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249. poz. 2104 z późn. zm.)
• Ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)
• Ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
• Rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. z 2006 r. Nr 116, poz. 783)
• Rozporządzenia Ministra Finansów z 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2006 Nr 115, poz. 781 ze zm.).

Autor jest z wykształcenia nauczycielem matematyki, edukatorem programu TERM, byłym wicekuratorem oświaty w Warszawie, dyrektorem Departamentu Doskonalenia Nauczycieli MEN, zastępcą burmistrza gminy Bielany. Obecnie jest przewodniczącym Stowarzyszenia Edukatorów