Zobowiązania z tytułu umowy o PPP nie będą wliczane do wskaźników zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego w przypadku jeśli zostanie w przedsięwzięciu uwzględniony podział ryzyk - wyjaśniła podczas czatu z czytelnikami www.samorzad.pap.pl i uczestnikami SAFIV Agata Kozłowska.

Ekspertka przez ponad godzinę odpowiadała na pytania dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego.

Internauci pytali m.in. o to jakimi kryteriami należy kierować się podczas wyboru partnera prywatnego do projektu PPP, jakie zabezpieczenia umowne stosować, aby zapobiec nieprzewidzianym sytuacjom przy realizacji wspólnego projektu (np. upadek partnera prywatnego), czy wreszcie jakiego typu inwestycje warto realizować w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

Z danych Ministerstwa Rozwoju wynika, że dotychczas w ramach PPP zrealizowanych zostało (lub jest w trakcie realizacji) 100 projektów na łączną kwotę 5,5 mld zł.

Oto pełny zapis czatu:

(urzędnik): Dzień dobry, chciałem zapytać czy umowę o PPP można rozwiązać, i jakie ewentualnie klauzule powinna zawierać żeby nie było z tym problemu?

Agata Kozłowska: Umowę o PPP można rozwiązać na każdym etapie jej trwania. Z reguły umowy o PPP dotyczą kilku etapów realizacji przedsięwzięcia, np. zaprojektowania, budowy, sfinansowania, zarządzania, itp. i na każdym z tych etapów można umowę rozwiązać: odstąpić od niej albo ją wypowiedzieć. Bezwzględnie należy przewidzieć to w umowie o PPP. Klauzule o rozwiązaniu umowy powinny w sposób konkretny opisywać sytuację, w której dochodzi do rozwiązania umowy oraz rozliczenia stron w takiej sytuacji.

Istotne jest aby przewidzieć sytuację, w której dochodzi do rozwiązania umowy o PPP z winy jednej ze stron i w sytuacji niezawinionej przez którąkolwiek ze stron - inaczej wówczas wyglądają rozliczenia. Takim przykładem może być rozwiązanie umowy ze względu na interes publiczny, jeśli umowa została zawarta w postępowaniu na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych - strona prywatna będzie oczekiwała rekompensaty w takiej sytuacji.

Klauzule powinny być konkretne i przemyślane, bowiem instytucji finansującej projekt będzie zależało aby umowa była stabilna i nie podlegała łatwo rozwiązaniu, a zatem strony powinny wynegocjować elastyczne mechanizmy uzgodnień oraz programy naprawcze, tak aby rozwiązanie umowy o PPP było ostatecznością.

(ja): Witam, chciałam się dowiedzieć czy jest jakiś sposób, aby zobowiązania z umowy PPP nie zostały uwzględnione do zadłużenia samorządu?

Agata Kozłowska: Zobowiązania z tytułu umowy o PPP nie będą wliczane do wskaźników zadłużenia w przypadku jeśli zostanie w przedsięwzięciu uwzględniony podział ryzyk, polegający na przeniesieniu na podmiot prywatny ryzyk budowy i co najmniej jednego z ryzyk: dostępności lub popytu.

Jest to zasada wprowadzona przez Eurostat w 2004 r., która została implementowana do polskiego prawa poprzez art. 18a do ustawy o PPP. Ryzyka budowy to są ryzyka związane z procesem inwestycyjnym, ryzyka dostępności - to są ryzyka związane z operowaniem czy zarządzaniem powstałą infrastrukturą w taki sposób aby była ona dostępna dla użytkownika, a ryzyka popytu - to są ryzyka związane z możliwością świadczenia określonych usług w zmieniających się uwarunkowaniach rynkowych.

Oczywiście podziału ryzyka nie można narzucić, o tym, czy uda się uzyskać podział ryzyka, aby projekt PPP nie wliczał się do wskaźników zadłużenia, decydują strony podczas negocjacji. Istotny głos ma instytucja finansowa, która udostępnia środki na realizację przedsięwzięcia.

Ostateczny podział ryzyka, który musi zostać utrzymany przez cały cykl życia projektu, na warunkach, o jakich napisałam na początku, powoduje, że projekt nie wlicza się do zadłużenia.

(Tadeusz): Koniec okresu kwalifikowalności dla programów operacyjnych na lata 2014-2020 to 31.12.2023. Czy nie jest to przeszkodą dla współfinansowania ze środków UE przedsięwzięć PPP, w których płatności partnera publicznego dla partnera prywatnego rozłożone są na kilkanaście lat?

Agata Kozłowska: Okres, w jakim partner prywatny uzyskuje wynagrodzenie, należy do specyfiki przedsięwzięcia, niekiedy jest to kilkanaście, albo kilkadziesiąt lat. Wszystko zależy od modelu realizacji inwestycji. Generalnie płatność będzie rozterminowana.

W przypadku projektu hybrydowego (PPP+środki unijne) w modelu dbfm, czyli z opłatą za dostępność, środki unijne będą wypłacane z rachunku escrow, w taki sposób jak opłata za dostępność, czyli przez nawet kilkanaście lat - kwalifikowalność jest wydłużona na okres, na jaki jest zawarta umowa.

W przypadku projektu koncesyjnego, środki mogą być wypłacone jednorazowo po oddaniu inwestycji do użytku z rachunku escrow.

(andrew): Czy spółka komunalna może realizować projekt w formule PPP?

Agata Kozłowska: Spółka komunalna może być podmiotem publicznym, jeśli realizuje zadania publiczne. Ustawa o PPP doprecyzowuje, że spółka komunalna nie może prowadzić działalności przemysłowej ani handlowej.

(Krzysztof): Planowaliśmy w ramach PPP wybudować w swojej gminie dom późnej starości. Był inwestor, była firma, która chciała wybudować ten dom, gmina dawała grunt Niestety zapis ustawy o pomocy społecznej (art. 65 ust.2)spowodował, że inwestycja nie doszła do skutku. Inwestor chciał, żeby część podopiecznych do DPS kierowały okoliczne gminy, ale niestety gminy zgodnie z zapisem ustawy musi najpierw kierować swoich podopiecznych do publicznych DPS gdzie są wolne miejsca, choćby były one dużo droższe i na końcu Polski. Krótko mówiąc proza życia w naszym kraju.

Agata Kozłowska: Problem polega na tym, że ustawa o pomocy społecznej i ustawa o wolontariacie uniemożliwia takie projekty. Partner prywatny musiałby działać w formule NGO czyli być organizacją non-profit.

W związku z PPP kilka innych ustaw również wymaga dyskusji i ewentualnych zmian, aby skorelować zapisy z ustawą o PPP. Tak jest również z ustawą Prawo zamówień publicznych, jeśli korzystamy z tej ustawy w procedurę wyboru partnera prywatnego, trudno niekiedy jest dopasować jej zapisy do negocjacji.

(mlody): Czy są jakieś sprawdzone kryteria doboru partnerów prywatnych do wspólnego projektu, które nie będą kwestionowane przez CBA?

Agata Kozłowska: Kryteria oceny ofert w PPP są określone ustawą (art. 6). Obowiązkowe kryteria to: podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem oraz terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu publicznego, jeśli takie płatności są planowane.

Kryteria doboru partnerów, czyli warunki udziału, powinny zostać określone na podstawie wcześniej przeprowadzonych testów rynkowych, tak aby dopuszczały jak największą liczbę potencjalnych partnerów do udziału w postępowaniu.

Kryteria nie mogą doprowadzić do sytuacji, w której firmy działające tylko na rynku polskim nie mogą wziąć udziału w postępowaniu i nie mogą eliminować podmiotów, nie działających jeszcze na rynku PPP. Generalnie, kryteria dotyczące sytuacji finansowej i potencjału powinny być skorelowane z wielkością, zakresem i rodzajem przedsięwzięcia - nie mogą być od niego oderwane.

(Ninkak): Czy zdarza się, że realizacja inwestycji rozpoczyna się w formule PPP, a w trakcie realizacji operacji, któraś ze stron wycofuje się i realizacja inwestycji zostaje przerwana. Oraz czy jest strona internetowa lub pismo branżowe w którym można znaleźć takie przykłady wraz z opisem dlaczego inwestycja nie powiodła się, aby móc wyciągnąć wnioski na przyszłość i nie popełnić podobnych błędów.

Agata Kozłowska: Miały miejsce sytuacje, w których postępowanie na wybór partnera prywatnego zakończyło się brakiem ofert i współpraca nie została nawiązana. Jeśli chodzi o współpracę już na podstawie umowy o PPP, w Polsce nie było takich sytuacji. W umowie powinny być określone rozwiązania, co się wówczas dzieje i jak strony się rozliczają. W przypadku, jeśli pozostaje do spłaty zobowiązanie finansowej, często instytucja finansowa wchodzi w prawa umowy (tzw. step in) i kontynuuje projekt przez jakiś czas, np. do momentu pozyskania nowego partnera prywatnego.

Jest sporo informacji na temat PPP w sieci, np. strona Ministerstwa Rozwoju www.ppp.gov.pl, strona PARP www.ppp.parp.gov.pl

Na stronach PARP dostępne są Biuletyny PPP, które opisują doświadczenia przy projektach PPP i różne projekty. Jeszcze jeśli chodzi o wcześniej zawarte umowy o PPP, to chyba jedna czy dwie umowy koncesyjne, zostały wcześniej rozwiązane.

(samorzadowiec): Niedawno ministerstwo rozwoju poinformowało o stworzeniu bazy projektów PPP , które mają zachęcić do gminy do wchodzenia w takie inwestycje. Coś Pani wie więcej na ten temat, to będzie baza przykładowych projektów, wzorcowych, jakie dane tam będą i kiedy baza będzie dostępna i kto będzie mógł z niej korzystać?

Agata Kozłowska: Ministerstwo Rozwoju będzie szukało partnera do zrealizowania tej bazy. Baza ma dostarczać więcej wiedzy niż dotychczasowe bazy, prowadzone przez różne instytucje.

Baza ma służyć upowszechnianiu dobrych praktyk w zakresie m.in. postępowań na wybór partnera prywatnego, rozwiązań umownych - klauzul w umowach o PPP. Będzie to ogólnodostępna baza danych o projektach.

Obecnie panuje zła praktyka, że zawierane umowy w znacznej części są poufne, jako tajemnica przedsiębiorstwa, a nie powinny, bo obejmuje to również mechanizmy rozliczeń, gwarancji co powoduje brak transparentności i ograniczenie rozwoju PPP dla kolejnych projektów.

(Tadeusz): Beneficjent złożył wniosek o dofinansowanie ze środków UE projektu planowanego do realizacji w sposób tradycyjny. Czy po uzyskaniu współfinansowania na ten projekt beneficjent ma możliwość zmiany sposobu jego realizacji na formułę PPP z wykorzystaniem przyznanego współfinansowania UE?

Agata Kozłowska: To zależy na co został złożony wniosek o dofinansowanie i czego ma dotyczyć PPP: czy ma to być finansowanie nakładów inwestycji, czy PPP ma dotyczyć sposobu zarządzania infrastrukturą. Mamy to ograniczenia związane z trwałością. Jeśli chodzi o finansowanie nakładów to może być problem, związany ze zmianą struktury projektu. Jeśli chodzi o operowanie, a była przewidziana np. dzierżawa infrastruktury to można zastanowić się nad PPP, z tym, że należy wziąć pod uwagę, aby procedura wyboru partnera prywatnego była konkurencyjna, oparta o przepisy Prawa zamówień publicznych, ewentualnie koncesji.

Pytanie dotyczy sytuacji, w której pojawiła się możliwość realizacji projektu w PPP po złożeniu wniosku, czyli ten fakt należałoby uzasadnić, co się zmieniło i dlaczego jest ta zmiana. Dużo zależy od rozwiązań w konkretnym projekcie.

(olaola): Czy w formule PPP można wybudować przedszkole? Czy uważa Pani, że jest w ogóle sens realizacji takiego projektu w tej formule?

Agata Kozłowska: To zależy czy przedszkole publiczne czy niepubliczne. Publiczne, jest to model dbfm z opłatą za dostępność, niepubliczne - w modelu dbfmo, jednak za każdym razem musi zostać przeprowadzona analiza korzystności (value for money) dla podmiotu publicznego, czy jest to optymalna formuła realizacji inwestycji.

(olaola): Publiczne. Czy, w tym przypadku, gmina będzie mogła dofinansować pobyt dzieci w przedszkolu?

Agata Kozłowska: Tak będzie mogła, to jest przedszkole na rzecz gminy i gmina jej prowadzi, PPP polega na tym, że przedszkole jest wybudowane przez partnera i prywatny nim zarządza (dostępność) na rzecz gminy, a w długim okresie czasu gmina niejako spłaca to przedszkole przez 15-20 lat - to jest okres finansowania (kredytu) partnera prywatnego. Działalność edukacyjną prowadzi gmina.

Oddawanie zakresu edukacyjnego stronie prywatnej w tym modelu się nie sprawdza.

(urzednik2): Co się dzieje gdy podczas realizacji projektu w ramach PPP upada partner prywatny? Pytam nie tylko o to jak można najlepiej dokończyć inwestycje, ale też o to jak zabezpieczyć się przed taką sytuacją?

Agata Kozłowska: Zabezpieczyć się można poprzez dopuszczenie do postępowania spółek projektowych - celowych, tj. w opisie potrzeb i wymagań i w ogłoszeniu należy wskazać, że np. firma budowlana może złożyć wniosek przez spółkę powołaną do realizacji tego projektu, wówczas rozdzielone jest ryzyko projektu od ryzyka spółki-matki.

W ramach umowy o PPP, najważniejsza jest kontynuacja przedsięwzięcia, jeśli partner mimo restrukturyzacji wywiązuje się ze swoich zadań, to projekt trwa, jeśli jest inaczej, teraz przewiduje się wprowadzenie do przepisów postępowania w trybie step in, aby uratować projekt. Obecnie nie ma takiej regulacji w polskim prawie. Ustawa o PPP dopuszcza możliwość wyboru z wolnej ręki nowego partnera prywatnego na rok, aby ratować projekt, a w tym czasie wybrać nowego partnera, który będzie go kontynuował.

Każdy projekt należy analizować od kątem takiego ryzyka, w tym możliwości ewentualnie zamiany partnera prywatnego w trakcie realizacji umowy, jeśli dotychczasowy nie realizuje umowy i zapisy dotyczące tych kwestii są najdłużej negocjowanymi, bowiem mają wpływ na finansowanie projektu i jego ciągłość.

mp/Serwis Samorządowy PAP