Prokuratura Regionalna we Wrocławiu w październiku 2018 roku skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dwie kolejne skargi dotyczące uchwał rad powiatów podejmowanych w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 rok.

Zdaniem skarżącego prokuratora przyjęte przez rady powiatów jaworskiego i wołowskiego stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów były zbyt wysokie, oscylujące w górnych granicach stawek maksymalnych, ustalonych przez Ministra Finansów i nie uwzględniały, wbrew przepisom ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, rzeczywistych kosztów powyższych usług na terenie powiatu, które kształtowały się na niższym poziomie.

Prokurator wskazał, że rada ustalając stawki opłat za usuniecie pojazdu oraz wysokość opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu, zobowiązana jest z jednej strony uwzględnić konieczność zapewnienia sprawnej realizacji tego zadania, a z drugiej koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Podał, że jakkolwiek przepis zakreślił maksymalną wysokość opłat za realizację powyższego zadania, to nie oznacza to, że radni mogą w sposób automatyczny uchwalać wysokość opłat w wysokości maksymalnej lub oscylującej w tej granicy.

Dlatego też prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych uchwał. 

Działania podjęte przez Prokuraturę Krajową

Działania podjęte przez Prokuraturę Regionalną we Wrocławiu są skutkiem analizy przepisów przeprowadzonej w Prokuraturze Krajowej. Z danych zebranych przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej wynika, że w aktach prawa miejscowego dotyczących opłat za usuwanie i przechowywania pojazdów, rady powiatu nie kierują się rzeczywistymi kosztami.

Jako przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości opłat wskazują na konieczność zapewnienia dochodów jednostce samorządu terytorialnego, czy chęć zdyscyplinowania kierowców. Ponadto organy niektórych jednostek samorządu terytorialnego uznają, że przyjęcie jedynie zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę świadczącą usługi holownicze już generuje koszty, do pokrycia których jest zobowiązany właściciel pojazdu. Zdaniem Prokuratury Krajowej takie zapisy są sprzeczne z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.).

Z tych względów zastępca Prokuratora Generalnego Robert Hernand zwrócił się do wszystkich prokuratorów regionalnych z prośbą o dokonanie analizy zgodności z prawem uchwał dotyczących opłat za usuwanie i przechowywania pojazdów.

W przypadku ujawnienia nieprawidłowości i ustalenia, że wysokość przyjętych stawek nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów usuwania pojazdu, stanowiąc nieuzasadniony wpływ do budżetów jednostek samorządu terytorialnego i niewynikającą z przepisów prawa dolegliwość fiskalną dla obywateli, prokuratorzy mają obowiązek podjęcia działań zmierzających do zakwestionowania tych zapisów. W swoim piśmie prokurator Robert Hernand wskazał, że w takich przypadkach zasadnym będzie skierowanie do sądów administracyjnych skarg z żądaniem stwierdzenia nieważności podjętych uchwał.

Samorządy nie mają podstawy prawnej

Zdaniem prokuratury zgodnie z przepisami wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym.

Maksymalne kwotowe stawki opłat w 2018 roku określa obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r., poz. 772).

Pomimo takich zapisów ustawowych zdarzają się przypadki, że rady powiatu, przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego w tym zakresie, nie kierują się rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów. Zawierają one umowy z przedsiębiorcami realizującymi usługi usuwania pojazdów, w których stawki za usunięcie pojazdu są określone na poziomie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały.

Przykładowo maksymalna wysokość stawki kwotowej opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t na 2018 rok określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów na kwotę 486 złotych. Natomiast wynikający z uwarunkowań rynkowych realny koszt usługi określany w umowie z przedsiębiorcą jest niejednokrotnie o połowę niższy.

W ten sposób różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną usługi określoną w umowie z przedsiębiorcą, stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto organy niektórych jednostek samorządu terytorialnego uznają, że przyjęcie jedynie zgłoszenia dyspozycji usunięcia pojazdu przez firmę świadczącą usługi holownicze samo w sobie już generuje koszty, do pokrycia których jest zobowiązany właściciel pojazdu.

Prawodawcy lokalni wykraczają tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W przypadku stwierdzenia takich okoliczności, w ocenie Prokuratury Krajowej, zasadnym jest skierowanie przez prokuratora do sądów administracyjnych skarg z żądaniem stwierdzenia nieważności podjętych uchwał.

Utrwalone orzecznictwo sądów

PK wskazała, że prawidłowość przyjętego przez nią stanowiska potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów, w tym m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy, w którym wskazał, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Art. 130a ust. 6 ustawy wskazuje, że żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Podobną argumentację zaprezentował NSA w Warszawie w wyroku z 13 stycznia 2017 roku (sygn. akt I OSK 1916/16). NSA wskazał, że odczytanie art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie pod uwagę tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej. Zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte pod uwagę rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na 2016 rok w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym, w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z 11 sierpnia 2015 roku.

mp/