Waldemar Żuchowski 

Autot jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im.Adama Mickiewicza w Poznaniu

„Przepisy kształtujące ustrój polskiej gminy świadczą o tym, że jest ona formą zdecentralizowaną zarządzania sprawami publicznymi, co stanowi element realizacji art. 15 Konstytucji” /przypis 1 - przypisy zamieszczone są pod tekstem/. W nauce prawa administracyjnego stosunkowo dawno próbowano zdefiniować pojęcie „samorząd terytorialny”. Każda z tych prób zawsze ma u podstaw pogląd - ugruntowany także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - że istotą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność /przypis 2/. Elementy samodzielności gminy można odnaleźć w jej gospodarce finansowej, osobowości prawnej, a także przysługującym prawie własności. Również z samodzielności wynika prawotwórcze uprawnienie samorządu gminnego (w granicach ustawowych). Jest ono pojmowane jako oświadczenie woli organu kolegialnego, którego celem jest wywołanie określonych skutków prawnych na obszarze objętym działaniem prawa lokalnego /przypis 3/.

Trzeba jednak dodać, że prawotwórcza działalność gmin wynikająca z decentralizacji i samodzielności nie jest niczym nieskrępowana. Doznaje ona pewnych ograniczeń wynikających z ustawowego określenia swobody regulacji lub jej zakresu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego może być bezpośrednio ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /przypis 4/ albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Tak więc samorząd gminny nie ma prawa do samoistnego, niemającego umocowania w normie ustawowej kształtowania podstaw prawnych własnego działania. W doktrynie wielokrotnie podkreślany jest wymóg zgodności prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym /przypis 5/. Można zatem stwierdzić, że normy zawarte w ustawach zawierają przesłanki do tworzenia norm niższego rzędu, określając zarazem ich przedmiot i zakres.

W kwestii gminnych uregulowań mieszkaniowych delegacją do uchwalenia przepisów, a także wyznacznikiem zawierającym przedmiot i zakres regulacji jest art. 21 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /przypis 6/. Nakłada on na gminy obowiązek uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz uchwały zawierającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu. Rady gmin uchwalają oddzielnie wieloletnie programy gospodarowania zasobem mieszkaniowym i oddzielnie zasady wynajmowania lokali. Ponieważ wymienione wyżej uchwały podejmowane są osobno, mogą być podjęte w różnych terminach.

Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć lat i obejmować w szczególności: prognozę wielkości i stanu technicznego tego zasobu, prognozę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji, planowaną sprzedaż lokali, zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, sposób zarządzania lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, wysokość wydatków na utrzymanie i remonty mieszkań z zasobu, opis działań mających na celu poprawę wykorzystania tego zasobu /przypis 7/.

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są drugim aktem uchwalanym przez radę gminy. Powinny one w szczególności określać: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uprawniającego do pozyskania mieszkania komunalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu, warunki dokonywania zamiany lokali, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokalu, zasady postępowania w przypadku osób pozostałych po opuszczeniu mieszkania przez najemcę lub braku wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy, kryteria najmu lokali o powierzchni większej niż 80 m2 /przypis 8/.

Rozważając charakter prawny dwóch wyżej przytoczonych uchwał podejmowanych przez radę gminy, można się zastanowić, czy są to akty prawa miejscowego i do jakiej grupy aktów prawnych można je zaliczyć, ponieważ nie każda uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. W działalności rady gminy można bowiem wyróżnić trzy kategorie uchwał:
1) będące aktami prawa miejscowego,
2) będące aktami prawa wewnętrznie obowiązującego,
3) o znamionach aktów indywidualnych /przypis 9/.

W doktrynie występuje niejednolitość sposobu ujmowania i rozumienia pojęcia prawo miejscowe. W ujęciu konstytucyjnym, są to akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły /przypis 10/. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego stanowionych przez samorządy można wyróżnić dodatkowo następujące elementy:
- istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego do jego wydania (szczegółowe lub generalne),
- adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, wyjątkowo inne podmioty (wójt, burmistrz),
- warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego prawidłowe ogłoszenie,
- jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem przepisów stanowionych przez wójta, burmistrza),
- podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny /przypis 11/.

Ugruntowany jest pogląd, że prawo stanowione przez samorząd można podzielić na co najmniej trzy kategorie. Do pierwszej należą „właściwe” akty prawa miejscowego, które wydawane są w procesie stanowienia prawa, odpowiadające wszystkim cechom wymaganym przez Konstytucję dla źródeł prawa. Drugą tworzą akty prawne niebędące aktami prawa miejscowego - nie są one wyposażone w przymiot powszechnego obowiązywania, mają charakter wewnętrzny. Trzecią kategorią są akty prawne nazywane najczęściej przepisami porządkowymi /przypis 12/.

Można też dokonać zwięzłej klasyfikacji aktów prawa miejscowego na:
1. Akty zawierające przepisy wykonawcze. Upoważnienie do ich wydawania stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - „na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy”, a także przepisy ustaw szczególnych, zawierające dopuszczalny zakres i materię regulowanych spraw. Potrzeba tworzenia prawa miejscowego o charakterze wykonawczym „tkwi bowiem w możliwości interpretowania systemu aksjologicznego Konstytucji i ustawy zwykłej, który wynika między innymi z zawartych w nich pojęć nieoznaczonych, na tle określonego stanu faktycznego i prawnego danej jednostki samorządowej - celem wypracowania, uwzględniającego specyfikę danej jednostki, rozstrzygnięć prawotwórczych” /przypis 13/.

2. Akty o charakterze strukturalno-organizacyjnym. Dotyczą one wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a także organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przepisy te z zasady zawierają normy adresowane do kręgu podmiotów organizacyjnie podległych gminie, w związku z tym są klasyfikowane jako normy prawa obowiązującego wewnętrznie /przypis 14/. Można do nich zaliczyć akty normujące: wewnętrzny ustrój gminy oraz jej jednostek pomocniczych, organizację urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

3. Akty zawierające przepisy porządkowe. Wydawane są na podstawie upoważnień generalnych przez radę gminy, a w przypadkach niecierpiących zwłoki przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Mając na uwadze wyżej przedstawione kryteria, nie można w zasadzie mieć wątpliwości co do zakwalifikowania „zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy”. Są one z pewnością aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Z jednej strony dają prawo podmiotowe do uzyskania mieszkania komunalnego osobom spełniającym zawarte w nich kryteria, z drugiej zaś ograniczają uprawnienia organu przydzielającego mieszkania komunalne co do osób spełniających kryteria zawarte w uchwale. Można zatem stwierdzić, że są one przepisami powszechnie obowiązującymi. Przyjmuje się bowiem, iż „aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego (...) może być tylko taki przepis, który zawarty jest w wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym” /przypis 15/.

„Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy” ma odmienny charakter. Nie odpowiada on kryteriom, jakie musi spełniać akt prawa miejscowego, nie jest też aktem skierowanym do członków wspólnoty samorządowej. Można zatem wnioskować, że prawotwórcza działalność gminy nie polega tylko na stanowieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi ona też inne kategorie prawa. Są to akty, których charakter prawny nie zawsze łatwo jest ustalić. Trudno je zakwalifikować jako w pełni odpowiadające powszechnie przyjętemu określaniu aktu normatywnego /przypis 16/. A zatem, nasuwa się pytanie, do jakiej kategorii przepisów gminnych można go zaliczyć? Biorąc pod uwagę jego nazwę, będzie się on kojarzył z aktami planowania. Ten rodzaj aktów stanowi wytyczną w działalności organizatorskiej gmin /przypis 17/. Planowanie we współczesnej administracji odgrywa ważną rolę, ponieważ jest elementem racjonalnego działania, zmierzającego do kształtowania i przeobrażeń w danej dziedzinie. Takie działanie ma doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu i podejmowania bardziej racjonalnych decyzji /przypis 18/.

Interwencjonizm organów administracji publicznej wkracza w dziedziny, które mają duże znaczenie w zaspokajaniu podstawowych potrzeb społecznych. W początkowej fazie planowania bardzo ważną rolę odgrywa pozyskanie niezbędnych i rzetelnych informacji będących podstawą wyznaczenia przyszłych celów. W procesie planowania trzeba ustalić przesłanki, które są niezależne od planującego, które częściowo dadzą się kontrolować, i te, które całkowicie zależą od planującego. Od ich prawidłowej oceny będzie uzależnione uzyskanie zakładanych celów /przypis 19/. Plany mogą zawierać normy zobowiązujące do określonego działania podmioty, które są jego realizatorami. A zatem, programy często są kwalifikowane jako akty kierownictwa wewnętrznego lub akty polityki administracyjnej /przypis 20/. Nieodłączną cechą aktów planowania jest ich określony w czasie okres obowiązywania i stopniowa dezaktualizacja związana z procesem realizacji planu /przypis 21/.

Analizując unormowaną przez ustawę o ochronie lokatorów treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, można zauważyć, że zawiera on zasady lokalnej polityki w sferze zadań własnych gminy. Ustala cele i założenia w sferze zadań społecznych i ekonomicznych. Jest swego rodzaju wizją gminy, jaką zamierza się osiągnąć w czasie przy wykorzystaniu określonej koncepcji. Jest on aktem wiążącym organy gminy, definiującym sposób ich działania zmierzający do osiągnięcia założonych celów. Są to cele ogólnokrajowe (poprawa sytuacji mieszkaniowej, racjonalne wykorzystanie zasobów mieszkaniowych gmin), realizowane za pomocą rozwiązań lokalnych, najlepszych dla danej gminy /przypis 22/.

 A zatem, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie ma charakteru norm powszechnie obowiązujących /przypis 23/. Stanowi on materiał strategiczny w czasie podejmowania decyzji dotyczących kierunków rozwoju racjonalnej gospodarki mieszkaniowej gminy /przypis 24/. Jego moc wiążącą można określić jako dyrektywalno-indykatywną. Elementy dyrektywalne (imperatywne) tego programu, a więc te, które adresat jest prawnie zobowiązany wykonać, to: wskazanie źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, określenie sposobu i zasad gospodarowania mieszkaniami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Należą do nich także zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, które stanowią podstawę do ustalenia stawki czynszu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) /przypis 25/.

Niewątpliwie są to elementy prawa wewnętrznego. Sformułowania planu wyrażone w sposób imperatywny stanowią jego „warstwę normatywną” /przypis 26/. Pozostałe zagadnienia: prognoza wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, analiza remontów oraz plan modernizacji wynikający ze stanu technicznego zasobów mieszkaniowych, planowana sprzedaż lokali w kolejnych latach, przewidywana wysokość wydatków na utrzymanie substancji mieszkaniowej, opis działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są elementami indykatywnymi programu, nie zawierają bezwzględnego obowiązku ich realizacji. Wskazują cele generalne lub problemy wymagające rozwiązania, pełniąc zarazem funkcję informacyjną. Biorąc pod uwagę obligatoryjny zakres wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, można go określić mianem aktu polityki administracyjnej o charakterze informacyjno-dyrektywalnym.

Znając charakter prawny wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu, można dokonać porównania omawianych aktów, wskazać ich główne podobieństwa i różnice. Podobieństwa to:
1) uregulowania prawne związane z zasobem mieszkaniowym gminy rozumiane w szerokim sensie,
2) są uchwalane na tym samym szczeblu samorządu terytorialnego i przez ten sam organ - radę gminy,
3) delegacja do ich uchwalenia znajduje się w tym samym akcie prawnym - ustawa o ochronie praw lokatorów,
4) mają enumeratywnie wymienione zagadnienia przekazane do uregulowania na szczeblu gminnym, jednak ich katalog nie jest zamknięty.

Różnice natomiast to:
1) odmienny charakter prawny - akt prawa miejscowego, akt planowania,
2) okres obowiązywania - „zasady wynajmowania lokali” obowiązują bez ograniczenia w czasie, plan uchwalany jest na pewien okres /przypis 27/,
3) adresatem „zasad wynajmowania lokali” są członkowie wspólnoty samorządowej zaś „programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy” organy realizujące gospodarkę mieszkaniową w gminie (wójt, burmistrz i podległe mu jednostki, komórki),
4) plan w miarę jego realizacji dezaktualizuje się, zaś zasady wynajmowania mogą być w miarę potrzeb nowelizowane, lecz nie dezaktualizują się tylko z uwagi na bieg czasu.

Uchwały mieszkaniowe, tak jak i inne stanowione przez radę gminy, podlegają kontroli ich wykonania. W związku z tym, że wykonanie uchwał spoczywa na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta), jest to zarazem kontrola jego działalności. Organami kontrolnymi powołanymi do sprawdzania wykonania uchwał rady są jej komisje. Mogą to być komisje problemowe lub komisja rewizyjna, gdy tego rodzaju kontrola zostanie jej powierzona. Inną możliwą postacią kontroli sprawowaną bezpośrednio przez członków wspólnoty samorządowej jest instytucja skarg i wniosków, zawarta w art. 221-259 k.p.a., której źródłem jest art. 63 Konstytucji RP. O ile kontrola wykonania uchwały będącej aktem prawa miejscowego czy też zawierającej przepisy kierownictwa wewnętrznego polega na porównaniu stanu faktycznego ze stanem, jaki przewidują przepisy, o tyle trudniej wskazać podmioty i sposób kontroli weryfikujący wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w zakresie nieobejmującym przepisów kierownictwa wewnętrznego.

Moim zdaniem, dużą rolę odgrywa tu niesformalizowany rodzaj kontroli społecznej sprawowanej przez opinię publiczną, prasę, organizacje społeczne. Tego rodzaju kontroli można zarzucić brak fachowości, lecz zawiera ona ocenę realizacji potrzeb społecznych.

Podsumowując, można stwierdzić, że w sferze mieszkaniowej, w związku z jej decentralizacją, gminy otrzymały upoważnienie ustawowe do podejmowania uchwał regulujących tę dziedzinę, tworząc w ten sposób lokalną politykę mieszkaniową, którą można rozumieć jako wszelkie działania mające na celu zagwarantowanie dostatecznej liczby mieszkań w stosunku do potrzeb, a także należyte utrzymanie istniejącej substancji mieszkaniowej. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu są uchwałami rad gmin, podejmowanymi na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, będące przykładem prawotwórczej działalności samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym.

Materia ta jest regulowana na najniższym poziomie samorządu terytorialnego, bowiem społeczności lokalne charakteryzują się zróżnicowaniem, które jest trudne do uchwycenia w procesie ustawodawczym. Za takim rozwiązaniem przemawia też usamodzielnienie społeczności lokalnych, które w wyniku decentralizacji zmuszone są do podejmowania lokalnych wyzwań i inicjatyw, ustalając tym samym hierarchię potrzeb grupy społecznej, jej cele i zadania. Efektem tego jest odbiurokratyzowanie i uspołecznienie administracji z punktu widzenia techniki zarządu lokalnego /przypis 28/.

Przypisy:

1 K. Bandarzewski, P. Chmielnicki (red.), P. Dobosz, W.Kisiel, P. Kryczko,M.Mączyński, S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 17.
2 Wyrok z 4 maja 1998 r. (K 38/97), OTK ZU z 1998 r. nr 3, poz. 31, s. 183.
3 Por.: A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 1999, ss. 42–43.
4 Tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
5 M. Szewczyk: Stanowienie przepisów gminnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1991, s. 14; Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, op. cit., s. 281; M. Stec: Kontrowersje i spory wokół pojęcia i regulacji normatywnej prawa miejscowego w Konstytucji i ustawach o ustroju samorządu terytorialnego i administracji publicznej – uwagi de lege ferenda, (w:) Reforma administracji publicznej 1999 – dokonania i dylematy, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2001, ss. 11–12; B. Dolnicki: Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 5, s. 6.
6 Tekst jednolity: DzU z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm., dalej także: ustawa o ochronie praw lokatorów.
7 Art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.
8 Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.
9 Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, op. cit., s. 296.
10 Art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.
11 Por.: D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków, s. 33.
12 Por.: M. Stec: Kontrowersje i spory wokół pojęcia..., op. cit., ss. 18–19.
13 I. Skrzydło-Niżnik: Polski samorząd terytorialny a konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawa realizującego zasadę sprawiedliwości społecznej, (w:) Funkcjonowanie samorządu terytorialnego – doświadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Wyd. Uniwersytetu Opolskiego, Opole 1998, s. 124.
14M.Szewczyk, K. Ziemski: Prawo miejscowe a przepisy gminne, RPEiS 1992, nr 1, s. 71.
15 M. Kotulski: Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 11, ss. 32–33.
16 E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2005, ss. 135–137.
17 M. Kulesza: Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 139.
18 Por.: Z. Leoński: Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, ss. 272–273; Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl: Plany, strategie, programy i inne zbliżone formy prawne działania administracji, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 143.
19 Z. Leoński: Nauka administracji, Warszawa 2004, ss. 129–132.
20 M. Kulesza: O kolizji interesów w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 143.
21 Istnieją jednak wyjątki, np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
22 Szerzej o realizacji celów ogólnopaństwowych poprzez działania lokalne zob.: M. Kulesza: Administracyjnoprawne..., op. cit., ss. 90–92.
23 Por.: Z. Leoński: Samorząd terytorialny w RP, C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 34.
24 T. Żelawski: Wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy – zakres oraz metoda jego opracowania, (w:) Przeszłość i przyszłość polskiej polityki mieszkaniowej, IPiSS, Warszawa 2005, ss. 213–227.
25 Art. 8 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.
26 M. Kulesza: Administracyjnoprawne..., op. cit., s. 194.
27 Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat.
28 Z. Leoński: Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 9; A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza..., op. cit., s. 19.

więcej na http://www.czasopisma.pwp.pl/st.xml


kkż/