- W miejscowości może być tylko jeden szeryf, jak będzie dwóch, to się pozabijają. Rola starosty jest subsydiarna, bo rola powiatu jest subsydiarna - mówi prof. Michał Kulesza, doradca prezydenta RP, współtwórca reformy samorządowej.

Z profesorem rozmawiamy o projekcie ustawy, która powstaje w Kancelarii Prezydenta.

Katarzyna Kubicka-Żach: Czy projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw zwiększa rolę wójta czy rady?

Prof. Michał Kulesza: - Powiedziałbym raczej, że każdy z tych podmiotów ma swoją rolę do spełnienia. W świetle obecnie przyjętego ustroju wójt jest nawet więcej niż organem wykonawczym, jest organem wykonawczym i zarządzającym. Nie tylko więc wykonuje uchwały rady. Rola wykonawcza oznacza, że wójt jest niejako „wtórny” wobec uchwał rady. To w obecnym systemie nie jest prawdą, szczególnie w warunkach, kiedy wójt pochodzi w wyborów bezpośrednich.

Co to znaczy, że jest organem zarządzającym? Taki zapis pojawił się w projekcie ustawy prezydenckiej.

- Bycie organem zarządzającym oznacza posiadanie samodzielnej pozycji i pewnych silnych uprawnień w sferze praktycznej. Aby umocnić pozycję wójta, w prezydenckim projekcie likwiduje się przepis pochodzący z czasów, kiedy rada wybierała zarząd gminy, według którego do zakresu działania zarządu należą nie tylko sprawy określone prawem, lecz także i te, które przekazała mu rada (art. 18 ust. 1 ustawy gminnej).

Ten przepis powodował, że różni wójtowie w różnych gminach mieli różny zakres obowiązków, w zależności od decyzji rady, zaś de facto – w zależności od zdolności rady i wójta do współpracy.

Czyli wygląda na to, że zakres działania rady został w pewien sposób zawężony?

- W ustawie zakładamy, że rada jest organem stanowiącym i kontrolnym. Można powiedzieć, że jest organem regulacyjnym. To nie jest tak, że radni mają i mandat, i kompetencje do zajmowania się różnymi sprawami na poziomie wykonawczym.

Mamy więc tendencję, żeby wyraźnie rozdzielać uprawnienia rady i wójta, radzie pozostawiając uprawnienia regulacyjne, co może sprawiać wrażenie, że trochę się radzie ujmuje, ale tak naprawdę rola rady została rozszerzona.

W jaki sposób?

- Są dokumenty fundamentalne dla gminy, które rada uchwala i nikt jej tego nie odbiera: statut, przepisy prawa miejscowego, budżet, programy gospodarcze, studium i plan zagospodarowania przestrzennego, zasady gospodarowania mieniem, zaciągania zobowiązań itp., a także strategia rozwoju gminy, bardzo ważny dokument, praca nad którym zmusza radnych do myślenia i do dyskusji.

Został też dopisany przepis o podejmowaniu uchwał spoza klasycznych zadań użyteczności publicznej, przewidzianych w ustawach szczególnych – a więc to rada decyduje o podejmowaniu takich zadań. Wzmocnieniu ulega także nieco pozycja przewodniczącego rady – przez podporządkowanie mu urzędników gminnych zajmujących się obsługą rady.

Wszystko razem wskazuje więc na to, że nie jest tak, że ktoś traci, a ktoś zyskuje, tylko, że jest to porządkowanie relacji. Tak samo w przypadku rozdzielenia problemów absolutorium i skwitowania. To moim zdaniem pozytywne rozwiązanie, bo rada traci wpływ na absolutorium, co będzie należeć do opinii RIO, ale radni uzyskują możliwość odmowy udzielenia skwitowania w sprawach merytorycznych.

Jeden z Czytelników napisał do nas, że projekt ustawy może zmniejszyć „komfort rządzenia wójta”. Co Pan na to?

- Poruszamy się w sferze systemów zarządzania. Wójt, który nie rozmawia z radą naraża się na wniosek o referendum, ale też nie buduje sobie zdolności do zarządzania. Co to znaczy „komfort bycia wójtem”? Skończył się czas, że można było rządzić w skali gminy, nie oglądając się na świat zewnętrzny – na kontakty ze społeczeństwem. Wójt ma do czynienia z opozycją w radzie, z mieszkańcami, którzy mogą mieć oczekiwania rozbieżne z jego własnymi. To on musi udowodnić, że ma rację.

Poza tym – wszyscy mamy poczucie, że nasze różne sprawy i potrzeby nie domykają się nawet w najlepiej funkcjonującej gminie, wiele z nich jest obsługiwanych na wyższych piętrach systemu – w powiecie, województwie czy nawet przez instytucje podległe administracji rządowej.

Dlatego konieczna jest głęboka współpraca – pomiędzy wszystkimi poziomami zarządzania - w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców, w interesie usługobiorców. Nazywa się to multi-level government, czyli wielopoziomowe zarządzanie, gdzie różne piętra władzy mają tego samego klienta w danej dziedzinie (pacjenta, ucznia itp.).

I chociaż jestem „oddzielnie” obywatelem gminy, powiatu i województwa, a jeszcze osobno obywatelem państwa i UE, i w demokratycznych wyborach wybieram te różne władze, to tak naprawdę nie obchodzi mnie, do kogo należy przychodnia, szpital, droga publiczna czy szkoła – jako usługobiorca chcę być dobrze obsłużony w całym systemie świadczenia usług publicznych danego rodzaju (ochrona zdrowia, oświata itp.). Mechanizmy współdziałania są dzisiaj istotą rządzenia.

O tych mechanizmach mówi właśnie projekt prezydenckiej ustawy?

- Projekt ustawy pokazuje płaszczyzny tego współdziałania i tworzy instrumenty współdziałania. Jedni na gruncie tej ustawy zrozumieją, że to jest ważne, inni – wcale nie mała grupa – już to zrozumiała i ta ustawa nie jest im właściwie potrzebna, bo oni to już robią. Będzie też niestety taka grupa odbiorców, która tego nie rozumiała, nie rozumie i nie zrozumie. Mieszkańcy, którzy mają za wójta, burmistrza, czy prezydenta osobę z ostatniej grupy będą mieli problem.

Taki wójt nie ma zamiaru wchodzić w korelacje z kimkolwiek, ani z mieszkańcami, ani z radą, ani ze środowiskami zawodowymi, czy powiatem. Komfortu taki wójt nie będzie miał, bo jego gmina będzie miała znacznie gorsze wyniki materialne i słabsze zadowolenie mieszkańców, niż inne gminy, gdzie są dobre interakcje z różnymi segmentami życia zbiorowego oraz z wyższymi piętrami zarządzania publicznego.

Dobre współdziałanie dostarcza samorządowi „wartości dodanej”, a z drugiej strony zwiększa zaufanie do władzy i komfort mieszkańców, gdy chodzi o zaspokojenie potrzeb zbiorowych.

Czyli żeby gmina lepiej funkcjonowała, powinna współdziałać?

- To szalenie ważne – w projekcie nie odbiera się gminie kompetencji, ale wskazuje się, że w wielu dziedzinach powinna ona działać w demokratycznym, politycznym i eksperckim otoczeniu, a nie sama. Ważne, aby mieć poczucie, że zarządzanie oparte jest na wiedzy, a nie na „widzimisię”. Część wiedzy dostarcza nam życie, czyli właśnie różne organizacje i instytucje w otoczeniu. To od nich musimy wiedzieć, co jest naprawdę ważne.

Czyli prawdą jest, o czym wspominał ostatnio jeden z wójtów na naszych łamach, że w zakresie współpracy jst ta ustawa może być usankcjonowaniem tego, co już istnieje?

- Oczywiście. Wiele osób powie, że ta ustawa nie jest im potrzebna, bo od dawna współdziałają – z mieszkańcami, z organizacjami pozarządowymi, z powiatem, z lokalnym biznesem itp. Gratulacje dla nich, ale niestety jest takich wójtów, starostów, prezydentów i burmistrzów stosunkowo niewielu.

Myślę, że w połowie Polski nie dzieje się nic z tego, co uregulowano w tej ustawie. Ustawa jest właśnie dla tej połowy napisana. Trudno być dobrym wójtem, kiedy człowiek zamyka się w szklanej wieży i rządzi podpisując dokumenty.

Ta ustawa wprowadzi więc nowe możliwości związane ze współpracą samorządów?

- Nikt nikogo w tej ustawie do niczego nie zmusza, są tu pokazywane mechanizmy, które będą uruchamiane na jej podstawie. To na takich regulacjach ma polegać współczesne zarządzanie, które powinno być związane z interakcjami, z różnymi środowiskami, z różnymi ludźmi i instytucjami, o czym mówiliśmy przed chwilą. Mieszkańcy wybierają radnych, wybierają burmistrza, ale to nie znaczy, że jednocześnie wyzbywają się prawa do zabierania głosu w sprawach ich dotyczących.

Dziś demokracja przedstawicielska to za mało. Nie jest tak, że mandat udzielony raz na cztery lata i tyle z naszej strony, bo „oni już dalej sobie poradzą” – dziś świadomość społeczeństwa jest znacznie większa niż 20 lat temu, potrzebna jest demokracja partycypacyjna. To dla nas wielka radość, kiedy słyszymy „po co ta ustawa, my już to robimy”. Nikt jednak głośno nie powie, że tego nie robi, a przecież wiemy, że w znacznej części kraju tak jest.

Czytelnicy pytali, po co wprowadzać dodatkowe mechanizmy konsultacji?

- No tak, wielu sądzi, że najlepiej nie konsultować w ogóle. Konsultacje mają pewien określony czas, w którym trzeba się zmieścić. Nie może być jednak tak, że nie rozmawiamy z mieszkańcami. Muszą być takie najprostsze mechanizmy, za pomocą których się komunikujemy. Władza nie jest wszechwiedząca i czasami nie zauważy tego, co widzą i czego chcą mieszkańcy.

Fundusz Inicjatyw Lokalnych, którego powstanie przewiduje projekt, ma opierać się na pieniądzach z dobrowolnych wpłat. A jeżeli nikt nie wpłaci to będzie to martwy przepis?

- Tak, będzie martwy. Fundusz Inicjatyw Lokalnych jest po to, żeby zwiększyć zasoby finansowe na działania ważne dla mieszkańców. Organizacje i stowarzyszenia chcą często działać w sprawach, które należą do zakresu działania gminy, ale gmina się nimi akurat nie zajmuje. Jeżeli znajdzie się sponsor, który zechce wspomóc finansowo konkretne przedsięwzięcie, powinien on wpłacić swoje środki na Fundusz. Gmina natomiast będzie musiała dołożyć do tego taką samą kwotę.

Pracując nad projektem obawialiśmy się sytuacji, w których na Fundusz wpłacane będą za duże kwoty. A jak ktoś wpłaci za dużo, a przepis wymaga, żeby gmina dołożyła złotówkę do złotówki, mogłoby zaistnieć ryzyko, że wielu gmin nie byłoby na to stać. Stąd zapis pozwalający gminie na ustalenie limitu wpłaty na Fundusz, aby duża ofiarność społeczna nie spowodowała wymuszania nakładów ze strony gminy powyżej jej możliwości.

Dlaczego w prezydenckim projekcie nie znalazły się regulacje dotyczące bezpośredniego wyboru starosty?

- Problem polega na tym, że jeżeli mamy bezpośredni wybór wójta czy burmistrza, to on jest osobą z demokratycznym mandatem w sferze zarządzania. Jakby taki mandat miał też starosta, stworzylibyśmy znacznie większe napięcie ambicjonalne, niż mamy teraz.

Każdy western to pokazuje – w miejscowości może być tylko jeden szeryf, jak będzie dwóch, to się pozabijają. Rola starosty jest subsydiarna, bo rola powiatu jest subsydiarna w stosunku do gmin. Stąd propozycje: konwent powiatowy, forum debaty publicznej, starosta wybierany przez radnych.

Projekt przewiduje jednak regulacje, które wzmacniają rolę starosty.

- Rola starosty to oczywiście bardzo silna pozycja, jeżeli ktoś ją rozumie, jeśli wie co ma jako starosta robić – nie tylko wykonywać swoje klasyczne kompetencje powiatowe, lecz także budować współdziałanie wójtów, burmistrzów – dla dobra całej społeczności powiatowej. Mieści się tu też wspólne ustalanie priorytetów rozwoju, różnych przedsięwzięć, wspólne występowanie o pieniądze unijne itp. Do tego nie jest potrzebny bezpośredni wybór, wręcz przeciwnie – dobrze jest, jeżeli starosta ma parasol poparcia w radzie powiatu.

On ma mandat innego typu, nie musi mieć osobistej pozycji budowanej na bezpośrednim wyborze. Rada powiatu zajmuje się dwiema dziedzinami – z jednej strony zadaniami przypisanymi jako powiatowe, a z drugiej – rolą powiatu jest patrzeć na cały powiat, na całą społeczność powiatową. W takim ujęciu widać wyraźnie, że starosta i rada muszą budować warunki dla współdziałania gmin. Zwracam uwagę, że zgodnie z projektem to właśnie rada powiatu organizuje fora debaty publicznej.

Wzmacniamy więc powiat i radę powiatu poprzez przekazanie jej bardzo poważnej odpowiedzialności za uruchomienie debaty publicznej w różnych sprawach istotnych dla całego społeczeństwa powiatu. Z tego potem biorą się tematy do rozmów w gronie wójtów i burmistrzów, próba uzgadniania działań itp., które każdy następnie będzie podejmować (lub nie) w ramach swoich kompetencji. Ludzie nie żyją w samej gminie, żyją w swoim powiecie, to tam jest dopełnienie usług publicznych i funkcji służących dobru wszystkich mieszkańców powiatu.

Dziękuję za rozmowę.

Katarzyna Kubicka-Żach