Kontrola przeprowadzona przez NIK w latach 2018-2020 objęła pięć jednostek samorządu terytorialnego (województwo dolnośląskie, gmina Jelenia Góra, gmina Lubin, gmina Polkowice i gmina Wrocław), które na koniec 2020 r. posiadały udziały w 56 spółkach komunalnych (31 spółkach z wyłącznym, 14 spółkach z większościowym i w 11 spółkach z mniejszościowym udziałem samorządu gminnego lub wojewódzkiego).

Większość skontrolowanych przez Izbę spółek komunalnych miała niekorzystne wyniki ekonomiczno-finansowe. Aż 10 z 18 takich spółek była trwale nierentowna. W toku kontroli ustalono, że dwie spółki osiągające najwyższe straty na działalności nie wprowadzały planów naprawczych, bądź ich realizacja była nieskuteczna. Z kolei z pozostałych ośmiu spółek tylko dwie można zaliczyć do rentownych: MPWiK Sp. z o.o. w Lubinie oraz MPGK Sp. z o.o. w Jeleniej Górze.

Jak stwierdziła NIK, w latach 2018-2020 skontrolowane jednostki samorządu terytorialnego z województwa dolnośląskiego przekazały łącznie 2,7 mld zł na wsparcie spółek komunalnych. Blisko 1/3 wsparcia odbywała się w formie podwyższenia kapitału zakładowego spółek (650 mln zł) oraz udzielenia dopłat do kapitału (170 mln zł), pozostałe wsparcie czyli blisko 70 proc. (1,9 mld zł) związane było z płatnościami z tytułu świadczenia usług, zamówieniami publicznymi in-house (przedsięwzięcia realizowane we własnym zakresie, własnymi siłami), a także dotacjami i poręczeniami.

W raporcie pokontrolnym NIK stwierdziła, że „środki te przyznano nie zawsze w sposób legalny i rzetelny, o czym świadczy skala ujawnionych nieprawidłowości o charakterze finansowym w łącznej wysokości 124 mln zł – chodzi m.in. o kwoty wydatkowane z naruszeniem prawa oraz z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami, a także kwoty nienależnie uzyskane”.

Z ustaleń NIK wynika, że w czterech z pięciu kontrolowanych urzędów (Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego, Urząd Miasta w Jeleniej Górze, Urząd Miejski w Lubinie i Urząd Miejski Wrocławia) nie formułowano rocznych lub wieloletnich planów udzielania spółkom komunalnym wsparcia finansowego w formie podwyższenia kapitału, dopłat lub innych form pomocy majątkowo-finansowej ze środków publicznych. Ponadto dwie z pięciu kontrolowanych j.s.t., przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia wsparcia spółkom komunalnym z ich udziałem, nie upewniały się, czy działania te nie naruszają reguł udzielania pomocy publicznej.

Kontrolerzy NIK zbadali także, czy prawidłowo podwyższano kapitał zakładowy spółek – chodzi o wsparcie o wartości ponad 516 mln zł. Nieprawidłowości stwierdzono w dwóch z pięciu j.s.t. oraz w trzech z 14 analizowanych spółek komunalnych. W UM Jeleniej Góry zwiększono kapitał zakładowy jednej ze spółek o blisko 1 mln zł (poprzez wniesienie do tej spółki aportu w postaci prawa do nieruchomości gruntowej) bez zgody Rady Miejskiej Jeleniej Góry. Z kolei w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego stwierdzono naruszenie obowiązujących aktów założycielskich dwóch spółek, gdyż ich rady nadzorze nie zaopiniowały wniosków zarządów tych spółek o zwiększenie ich kapitału zakładowego – chodziło o kwoty 52 mln zł i 31,5 mln zł.

Jak informuje NIK, analizą objęto także udzielanie dopłat do kapitału o wartości blisko 70 mln zł. Nieprawidłowości stwierdzono w jednym z pięciu kontrolowanych j.s.t. – dotyczyły one Zarządu Województwa Dolnośląskiego, który nie wywiązywał się z przewidzianego w przepisach wewnętrznych obowiązku wskazania w uchwałach w sprawie wniesienia trzech dopłat (na łączną kwotę ponad 51 mln zł) terminów ich przekazania.

W toku kontroli zbadano także inne formy wsparcia spółek (o wartości ponad 577 mln zł) i stwierdzono nieliczne, choć finansowo znaczące nieprawidłowości. Dotyczyły one: nierzetelnego przyznania jednej ze spółek z udziałem gminy Wrocław 5 mln zł dotacji celowej niezgodnie z zasadą uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a także umorzenia zaległości podatkowych na kwotę 117 tys. zł spółce komunalnej z wyłącznym udziałem gminy Jelenia Góra.

NIK wykryła również nieprawidłowości w zakresie wynagradzania członków zarządów i rad nadzorczych spółek, mające związek z niedostatecznym uwzględnieniem ograniczeń wynikających z regulacji ustawowych, które skutkowały zawyżonymi wypłatami na kwotę 360,5 tys. zł. Nieuprawnione były także odprawy w wysokości ponad 195 tys. zł dla członków zarządu, którzy zrezygnowali z funkcji.

Z ustaleń kontroli wynika też, że w czterech z pięciu kontrolowanych urzędów wystąpiło w sumie dziewięć przypadków, gdy pracownicy właściwi w sprawach nadzoru właścicielskiego nad spółkami, uczestniczyli w pracach organów tych spółek. Było to zdaniem NIK sprzeczne z zasadą bezstronności i przejrzystości, a także może rodzić podejrzenie o stronniczość lub interesowność, jak również stwarzać ryzyko konfliktu interesów między radą nadzorczą – organem spółki, a urzędem – sprawującym nadzór właścicielski nad spółką.

Izba zwróciła również uwagę, że połowa z kontrolowanych spółek prowadziła poboczną działalność gospodarczą wykraczającą poza przewidziane prawem zadania ze sfery użyteczności publicznej (np. usługi hotelowe i gastronomiczne, wynajem autobusów, sprzedaż usług reklamowych, czy prowadzenie uczelni wyższej).

W związku z tym NIK skierowała do Prezesa Rady Ministrów wniosek de lege ferenda o podjęcie inicjatywy legislacyjnej w kierunku doprecyzowania przepisów art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, określających zasady tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek handlowych poza sferą użyteczności publicznej, aby nie budziły wątpliwości, jaka działalność może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w sferze użyteczności publicznej oraz poza tą sferą.

Z kolei w wyniku kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Jelenia Góra, ujawniono okoliczności uzasadniające podejrzenie popełnienia przestępstw z art. 231 § 1 kk (dotyczy nadużycia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego) oraz z art. 296 § 1 kk (dotyczy wyrządzenia szkody w obrocie gospodarczym). NIK skierowała w tych sprawach zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Jeleniej Górze.

Izba przekazała także wnioski pokontrolne do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego o skuteczniejsze monitorowanie i nadzór nad prawidłową realizacją obowiązków wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej, ustaw o samorządzie województwa i gminnym, ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń oraz z regulacji wewnętrznych oraz o prowadzenie przez spółki komunalne działalności zgodnej z zadaniami własnymi gmin i województwa samorządowego w sferze użyteczności publicznej. NIK zaapelowała też o wykorzystywanie w spółkach z o.o., wynikającego z art. 212 Ksh, prawa wspólnika do kontroli, w szczególności w przedmiocie wsparcia udzielanego przez jednostkę samorządu terytorialnego.

NIK zwróciła również uwagę na konieczność wzmocnienia nadzoru właścicielskiego nad działalnością spółek z udziałem gmin lub województwa w zakresie dotyczącym kształtowania i ustalania przez rady nadzorcze wysokości części stałej i części zmiennej wynagrodzenia członków zarządów, ustalania wysokości wynagrodzenia miesięcznego członków rad nadzorczych.

mam/