Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek zgłosił udział w postępowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargi kobiety na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z lutego 2023 r., która utrzymała w mocy decyzję kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.

Kobieta mieszka w osiedlu romskim wraz z mężem i dziećmi w budynku wzniesionym bez wymaganych pozwoleń na gminnej działce. Dom nie ma numeru i jest przyporządkowany legalnie postawionemu obok budynkowi wielorodzinnemu. Pod tym adresem skarżąca jest zameldowana i ten adres podała we wniosku o dodatek jako swe miejsce zamieszkania. Jako źródło ciepła wskazała kocioł na paliwo stałe.

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej ustalił, że skarżąca nie mieszka w miejscu podanym we wniosku, lecz w wolnostojącym domu bez pozwolenia, którego nie wprowadzono do ewidencji. W związku z tym kierownik GOPS wydał decyzję o odmowie przyznania dodatku. Skarżąca odwołała się do SKO, które utrzymało zaskarżoną decyzję. Po tym wniosła skargę do WSA.

RPO wniósł o uchylenie obu decyzji jako wydanych z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa. Zdaniem rzecznika odmawiając prawa do dodatku, SKO nie wywiązało się z wynikającego z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechało bowiem pełnego zbadania istotnych okoliczności, jak spełnianie przez skarżącą przesłanek z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku. W ocenie RPO organ I instancji, mimo obowiązku, nie przeprowadził wywiadu środowiskowego dla ustalenia okoliczności wskazanych w tych artykułach.

Zgodnie z art. 2 ust. 3a ustawy, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych pod tym adresem. Zgodnie z art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.

Zarazem ustawą z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych wprowadzono wyjątek od tej zasady. W dodanym art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku wskazano, że art. 2 ust. 3a nie stosuje się, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych, które znajdują się w odrębnych lokalach, dla których źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3d ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, przyznawany jest dodatek węglowy. Nieprzyznanie go stanowi zatem naruszenie przez GOPS i SKO obowiązującego prawa.

W ocenie RPO rozstrzygnięcie naruszyło również art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatku, poprzez ich niezastosowanie wynikające z przyjęcia błędnej wykładni. Co do zasady przyznanie świadczenia uwarunkowane jest pozostawaniem w gospodarstwie domowym, którego główne źródło ogrzewania zasilane jest paliwem stałym. W uzasadnieniu decyzji SKO argumentowano, że osoby żyjące w samowolach budowlanych nie spełniają warunku z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku dotyczącego życia w gospodarstwie domowym.

Tymczasem – jak zauważa RPO - w ustawie o dodatku nie zdefiniowano pojęcia „zamieszkiwanie”. Wydaje się więc, że ustawodawca celowo odróżnił w niej pojęcie „zamieszkiwania” od pojęcia „miejsca zamieszkania”, które Kodeks cywilny definiuje  jako „miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu”. Ponieważ ustawa o dodatku nie precyzuje, jak rozumieć termin „zamieszkiwanie”, w orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie to „można rozumieć w znaczeniu potocznym, jak i w znaczeniu prawnym. Ani jednak w języku potocznym, ani też w definicji prawnej zamieszkiwania nie występuje warunek, że czynność ta musi być dozwolona prawnie”.

Przyjęta przez GOPS i SKO interpretacja prowadzi do wniosku, że gdy ustawodawca posługuje się pojęciem „zamieszkiwanie", oznacza to stały pobyt dopuszczony prawnie. Z tym nie można się zgodzić - wskazuje RPO. Zamieszkiwanie dotyczy też samowoli budowlanych posadowionych na osiedlu romskim i nie można uznać, że nielegalność pozbawia je cech „zamieszkiwania”.

Zdaniem RPO faktyczne stałe przebywanie w budynku, niezależnie od statusu prawnego, jest „zamieszkiwaniem”. Inne rozumienie byłoby sprzeczne z celem ustawy, którym jest „wsparcie dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie”. Tak określony cel ustawy wskazuje, że jej interpretacja powinna umożliwiać pomoc gospodarstwom najbardziej narażonym na ubóstwo energetyczne, do których niewątpliwie należy gospodarstwo domowe skarżącej.

Z ustawy o dodatku nie wynika, aby istnienie gospodarstwa domowego było uwarunkowane legalnością zamieszkiwania w danym domu/lokalu. Jak wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z 23 marca 2023 r. (sygn. II SA/Gl 62/23), „w żadnym natomiast aspekcie ustawodawca nie uzależnia udzielenia wsparcia w zakupie paliwa stałego do ogrzewania mieszkań od dysponowania przez wnioskodawcę tytułem prawnym do lokalu/domu, jak również nie jest wymagane legitymowanie się legalnością (dopuszczeniem do użytkowania) lokalu/domu”.

Ponadto w ocenie RPO obie decyzje wydano z naruszeniem art. 54 ust. 1 prawa budowlanego. Powodem było jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że budynek niedopuszczony do użytkowania nie może być zamieszkiwany. Tymczasem w ustawie o dodatku nie doprecyzowano, że aby spełniać przesłankę zamieszkiwania, wnioskodawca musi zostać dopuszczony do użytkowania domu/lokalu.

Jak stwierdza RPO, oba rozstrzygnięcia doprowadziły do sytuacji, w której osoba szczególnie narażona na ubóstwo energetyczne, żyjąca w bardzo trudnych warunkach socjalno-bytowych, mimo spełniania przesłanek przyznania dodatku, nie otrzymała go z powodu nielegitymowania się dopuszczeniem do użytkowania budynku, w którym zamieszkuje.

mam/