W ubiegłym roku weszły w życie nowe regulacje związane z ochroną ludności i obroną cywilną. Na ich podstawie w budynkach wielorodzinnych planowane są miejsca doraźnego schronienia (MDS), dla których uwzględnia się m.in. wyjścia zapasowe i strefy prognozowanego zagruzowania. Wątpliwości inwestorów budzą możliwe ograniczenia obejmujące zagospodarowanie nieruchomości sąsiadujących z budynkami, w których zlokalizowano MDS. 

Jak wskazał Polski Związek Firm Deweloperskich w piśmie skierowanym do MSWiA chodzi o interpretację przepisów dotyczących stref prognozowanego zagruzowania. PZFD obawia się, że właściciele nieruchomości nie będą w stanie zabudować swojej działki wyłącznie z tego powodu, że sąsiednia inwestycja została zrealizowana wcześniej i obejmowała w części podziemnej obiekt zbiorowej ochrony, z wyjściem zapasowym usytuowanym w pobliżu granicy działki. 

„Takie rozumienie tych przepisów w sposób masowy dotknęłoby procesów budowlanych w miastach, prowadząc w istocie do radykalnej zmiany sposobu sytuowania budynków – de facto unieważnienia ustaleń planów miejscowych i zasad sytuowania budynków określonych w przepisach budowlanych” – wskazał PZFD.

Ochrona interesów właścicieli nieruchomości

MSWiA w odpowiedzi na pytania Serwisu Samorządowego PAP wyjaśniło, że proces planowania miejsca doraźnego schronienia jest ściśle powiązany z uwarunkowaniami urbanistycznymi i musi każdorazowo uwzględniać sposób zagospodarowania sąsiednich działek. 

„Ważnym aspektem prawnym jest ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. System wydawania pozwoleń na budowę jest skonstruowany tak, aby realizacja MDS na jednej działce nie blokowała możliwości zabudowy terenów przyległych. Właściciele sąsiedzi, jako strony postępowania, mają prawo do wnoszenia sprzeciwu, jeśli planowana inwestycja narusza ich prawo do zagospodarowania własnego terenu” – wskazał resort. 

Przypomniano również, że wyznaczenie strefy prognozowanego zagruzowania, którą definiuje się jako teren w odległości od ściany zewnętrznej budynku odpowiadającej co najmniej 1/3 jego wysokości to kluczowy element bezpieczeństwa. 

„Jest to parametr krytyczny, ponieważ zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków organizowania MDS, lokalizacja wyjść zapasowych powinna znajdować się poza tym obszarem. W sytuacjach szczególnych, gdy gęsta zabudowa lub bliskie sąsiedztwo innych obiektów uniemożliwiają zachowanie tych dystansów, przepisy wprowadzają dodatkowe obostrzenia. W takim przypadku dopuszczalna pojemność schronienia zostaje ograniczona do 300 osób, przy jednoczesnym obowiązku zapewnienia skutecznych technicznych możliwości ewakuacji” – podkreśliło MSWiA.

Zgodnie z nowymi regulacjami aspekty ochrony ludności stały się integralną częścią dokumentacji projektowej dla budowli ochronnych i obiektów z MDS. Projektant jest zobowiązany do precyzyjnego naniesienia usytuowania wyjść ewakuacyjnych względem strefy zagruzowania oraz podania dokładnej wysokości budynku jako bazy do obliczeń. Dokumentacja musi również potwierdzać zachowanie wymaganych dystansów od specyficznych obiektów określonych w przepisach technicznych.

Problemy z pozwoleniami na budowę

Zdaniem MSWiA, brak rzetelnego uwzględnienia stanu sąsiednich działek w dokumentacji projektowej stanowi realne ryzyko odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę, a także otwiera ścieżkę do skutecznego zaskarżenia takich rozstrzygnięć. 

„Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przewiduje potencjalne wyzwania interpretacyjne i na bieżąco analizuje wpływ tych regulacji na procesy inwestycyjne. Resort monitoruje zgłaszane przez praktyków uwagi, pozostając w stałym dialogu z branżą budowlaną, architektami oraz Ministerstwem Rozwoju i Technologii. Pozwala to na bieżącą ocenę skuteczności stosowanych rozwiązań i weryfikację merytorycznych propozycji, które mają na celu harmonijne łączenie wymogów bezpieczeństwa z prawem do swobodnej zabudowy działek” – wskazano.

Zdaniem dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich dr. Grzegorza P. Kubalskiego nowe przepisy mogą budzić wątpliwości, ale nie powinny zagrażać procesom budowlanym.

„Jeśli chodzi o stosowanie przepisów o miejscach doraźnego schronienia i strefach zagruzowania, to nowe rozwiązania prawne zawsze budzą mniejsze lub większe wątpliwości. Osobiście uważam, że przepisy te nie są aż tak niejasne, jak twierdzi część prawników. Wymagają one jednak wykładni funkcjonalnej. W Polsce jest ona mniej popularna, gdyż dominuje przywiązanie do wykładni literalnej i szczegółowych zapisów” – wskazał Kubalski.

Dyrektor Biura ZPP odniósł się też do problemów związanych z lokalizacją wyjść zapasowych, które mogłyby wpływać na sposób zagospodarowanie działek sąsiednich.

„Wyjścia zapasowe są robione po to, żeby można było opuścić miejsce doraźnego schronienia zlokalizowane w budynku, który uległ zniszczeniu. W wyniku zagruzowania z dużym prawdopodobieństwem uniemożliwone zostanie przecież  korzystanie ze standardowych wyjść ewakuacyjnych. I tutaj istnieją dwa podejścia do tego zagadnienia. Wersja maksymalna zakłada lokalizację wyjścia poza strefą zagruzowania wszystkich okolicznych obiektów, co jednak drastycznie utrudnia tworzenie MDS-ów w miastach, czy strefach zwartej zabudowy” – wskazał.  

Wyjaśnił też, że istnieje drugie podejście, które przyjmuje, że wyjście zapasowe powinno znajdować się poza strefą zagruzowania budynku, w którym zlokalizowany jest MDS, by w razie zniszczenia budynku możliwa była ewakuacja. W tym podejściu nie ma natomiast niezbędnej potrzeby aby wyjścia zapasowe znajdowały się poza strefą zagruzowania sąsiedniego budynku. 

„Jest to oparte na obserwacjach z Ukrainy, gdzie jednak nie mamy do czynienia - przynajmniej jak na razie - z sytuacjami analogicznymi do II wojny światowej, gdzie w skutek nalotów dywanowych niszczone były całe miasta w czasie jednego uderzenia. Obecnie mamy do czynienia raczej z  punktowymi atakami rakietowymi. Zgodnie z nim  W przypadku takich ataków zniszczenie dotyczy poszczególnych budynków. Jeśli więc zniszczeniu ulegnie budynek sąsiedni, blokując wyjście zapasowe, to budynek z MDS-em najprawdopodobniej przetrwa, i wtedy będzie można skorzystać ze standardowych dróg ewakuacyjnych” – zaznaczył. 

Kubalski nie widzi też dużych zagrożeń dla samorządów w zakresie wydawania pozwoleń na budowę. 

„Nie spodziewam się szczególnych problemów z pozwoleniami na budowę, o ile nie zostaną one celowo wywołane. Pojawiają się przykładowo głosy, że lokalizacja wyjścia zapasowego mogłaby prowadzić do rozszerzenia grona stron postępowania o sąsiadów, których nieruchomości znajdują się w teoretycznej strefie zagruzowania – co mogłoby utrudnić realizację inwestycji.. W świetle obowiązujących przepisów nie widzę jednak zagrożenia paraliżem procedur, dostrzegam za to inne problemy legislacyjne” - podkreślił.

Zaznaczył też, że główna trudność polega na tym, że przepisy rozporządzenia o warunkach dla MDS zostały napisane niefortunnie. 

„Choć skierowane są one przede wszystkim do organów ochrony ludności, to jednocześnie zawierają warunki techniczne, które powinny być domeną innego rozporządzenia. Co gorsza – przepisy rozporządzenia ze względu na swoją treść podważają one normę z artykułu 94 ustawy i wprowadzają niepewność inwestorów co do wielkości projektowanego miejsca doraźnego schronienia” – powiedział. 

Grzegorz Kubalski zaznaczył, że przedstawiciele samorządów monitorują sytuacje związaną z planowanymi zmianami legislacyjnymi, które „mogą jeszcze bardziej skomplikować stan prawny”.

„Korzystając z naszych uprawnień jako organizacji reprezentującej jednostki samorządu terytorialnego będziemy starali się doprowadzić to do porządku na etapie pracy w parlamencie” – podkreślił.

Apel o rekomendacje

W związku z możliwymi problemami interpretacyjnymi związanymi ze stosowaniem przepisów o miejscach doraźnego schronienia PZFD oczekuje, że MSWiA włączy się do prac nad przygotowaniem wytycznych.

„Brak instrukcji czy wytycznych z udziałem MSWiA powoduje, że powstaje coraz więcej opracowań, które mogą wprowadzać inwestorów, projektantów i na koniec organy administracji architektonicznej w błąd co do kierunku interpretacji nowych przepisów. Zwłaszcza, że jak wiadomo, w doktrynie funkcjonuje często wiele równoległych interpretacji tych samych przepisów, stąd szczególne znaczenie ma stanowisko MSWiA. Pozwoli ono – w kontekście tak doniosłej zmiany legislacyjnej – ograniczyć ryzyko rozbieżności interpretacyjnych oraz uniknąć potencjalnego paraliżu inwestycyjnego” – wskazał PZFD.

W piśmie skierowanym do MSWiA przypomniano też, że  w wyniku dialogu wielu organizacji, w tym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, Komendy Głównej Straży Pożarnej oraz przedstawicieli środowisk samorządowych, projektowych i inwestorskich został wydana „Instrukcja Stosowania Przepisów Dotyczących Miejsc Doraźnego Schronienia (Mds) dla uczestników procesu budowlanego i organów administracji architektoniczno-budowlanej”. PZFD chciałby, by dokument ten uzyskał patronat MSWiA. 

mr/