POWIAT - USTRÓJ, ORGANIZACJA POWIATU I ZAKRES KOMPETENCJI JEGO ORGANÓW

Kontynuując tematykę wygaśnięcia mandatu radnego (por. OSS 2004, nr 4, poz. 95, OSS 2005, nr 1, poz. 10, OSS 2005, nr 4, poz. 98), przedstawiamy kolejne orzeczenie w tym zakresie. Mandat radnego wygasa z mocy ustawy w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Podjęta później uchwała rady właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stwierdzająca wygaśnięcie mandatu, ma charakter jedynie deklaratoryjny i może być podjęta, o ile wystąpiła któraś z wyliczonych w przepisie przesłanek.

Jedną z nich jest naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (por. art. 190 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy). Przepisem odrębnym jest m.in. art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (odpowiednik art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), który stanowi, że radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

W prezentowanej sprawie Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, iż w rozumieniu tego przepisu powiatową jednostką organizacyjną jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony (przejęty) przez powiat. Wynikają z tego różnorakie konsekwencje prawne, np. aktualizuje się — jak w prezentowanej sprawie — ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją kierownika (zastępcy) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej czy też obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego przez takie osoby (np. art. 25c ustawy o samorządzie powiatowym).

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1/06, poz. 13

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
we Wrocławiu
z dnia 18 listopada 2005 r. (III SA/Wr 221/05)

1. Utworzony przez powiat publiczny zakład opieki zdrowotnej jest „powiatową jednostką organizacyjną”, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
2. Nawiązanie przez radnego powiatu stosunku pracy na stanowisku zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, jakim jest utworzony (lub przejęty od państwa) przez powiat publiczny zakład opieki zdrowotnej, wywołuje ex lege skutek prawny równoznaczny ze zrzeczeniem się mandatu (art. 23 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Późniejsze zaprzestanie pełnienia funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej czy też jego zastępcy nie znosi wspomnianego skutku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w M. na zarządzenie zastępcze nr PN.II.0911-2/142/05 Wojewody D. z dnia 29 marca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w M. — M.T. oddala skargę.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Rady Powiatu w M. jest zarządzenie zastępcze nr PN.II.0911-2/142/05 Wojewody D. z dnia 29 marca 2005 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w M. — M.T.
Do podjęcia tego aktu przez organ nadzoru doszło po ustaleniu, że M.T., radny Rady Powiatu M., został w dniu 22 lipca 2004 r. zatrudniony na stanowisku starszego asystenta w oddziale ginekologiczno-położniczym Szpitala Powiatowego w M., a jednocześnie powierzono mu pełnienie obowiązków zastępcy dyrektora do spraw lecznictwa w Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M.

Wojewoda D. — powołując się na art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwanej dalej u.s.p.) — uznał, że radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Gdy zaś już doszło do nawiązania przez radnego stosunku pracy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i 2 u.s.p., to zdarzenie takie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu przez radnego. W zaistniałej sytuacji konieczne więc było stwierdzenie przez Radę Powiatu wygaśnięcia mandatu radnego. Według bowiem art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm., zwanej dalej u.o.w.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem obowiązków określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W art. 190 ust. 2 u.o.w. postanowiono, że wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (w rozpoznawanej sprawie od dnia 22 lipca 2004 r.).

Wskazując na art. 85a u.s.p., Wojewoda D. podkreślił, że jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 u.o.w. oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 85a ust. 1 u.s.p.). W razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 85a ust. 2 u.s.p.).

Po wezwaniu Rady Powiatu w M. przez organ nadzoru do podjęcia stosownej uchwały Przewodniczący Rady Powiatu w M. poinformował organ nadzoru, że radny M.T. nie pełni już funkcji zastępcy dyrektora do spraw lecznictwa w Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M.
W kolejnym piśmie organ nadzoru — powołując się na art. 23 ust. 4 u.s.p. — zauważył, że nawiązanie przez radnego stosunku pracy, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. To zaś — zdaniem organu nadzoru — oznacza, że późniejsze zaprzestanie pełnienia funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej czy też jego zastępcy nie znosi wspomnianego skutku.

Po bezskutecznym upływie terminu do podjęcia przez Radę Powiatu w M. wymienionej wcześniej uchwały Wojewoda D. poinformował (pismem nr PN.II.0917-2/22/05z dnia 18 lutego 2005 r.) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o planowanym wydaniu zarządzenia zastępczego, następnie zaś podjął akt kwestionowany przez Radę Powiatu w M.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Rada Powiatu w M. wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 23 ust. 2 i art. 85a u.s.p. oraz art. l90 ust. 1 pkt 2a u.o.w.

Według strony skarżącej naruszenie art. 23 u.s.p. polega na przyjęciu przez organ nadzoru, że Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M. jest powiatową jednostką organizacyjną. Zdaniem skarżącej w strukturze samorządowych jednostek organizacyjnych istnieją jednostki i zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze, które nie posiadają osobowości prawnej. Do samorządowych jednostek organizacyjnych nie zalicza się natomiast posiadających osobowość prawną spółek kapitałowych, których jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji zaliczenie samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej do samorządowych jednostek organizacyjnych jest nietrafne, tym bardziej że nie jest on również powiatową osobą prawną w rozumieniu art. 46 ust. 2 u.s.p.

Samodzielny publiczny zespół opieki zdrowotnej ma osobowość prawną i podlega przepisom o zakładach opieki zdrowotnej, przejęcie zaś przez jednostkę samorządu terytorialnego uprawnień organu administracji rządowej (wojewody) w trybie art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w żadnym razie nie oznacza, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej stał się przez to samorządową jednostką organizacyjną.

Skarżąca podkreśliła, że w ustawodawstwie i doktrynie przyjmowano, iż państwowymi (samorządowymi) jednostkami organizacyjnymi są państwowe (samorządowe) jednostki nieposiadające osobowości prawnej, pogląd zaś, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, podziela również wielu znawców prawa samorządowego, w tym prof. dr hab. Jan Zimmermann z Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Minister Zdrowia.
Ponadto, zdaniem strony skarżącej, w przypadku wątpliwości powinna obowiązywać zasada interpretacji ścieśniającej wszędzie tam, gdzie ustawodawca nakłada na określony podmiot obowiązki. Ustawy mogą bowiem ograniczać prawa, ale wtedy muszą być one jednoznaczne. Dokonując wykładni art. 23 u.s.p., organ nadzoru naruszył regułę interpretacji ścieśniającej, co w konsekwencji spowodowało uchybienie przez tenże organ przepisom art. 190 ust. 1 pkt 2a u.o.w. oraz art. 85a u.s.p. przez przyjęcie, że zachodzi podstawa do wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji oraz do wydania zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. — ustosunkowując się do zarzutów skargi i podtrzymując dotychczasową argumentację — wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.a.).
Skarga Rady Powiatu w M. nie może wzruszyć zarządzenia zastępczego Wojewody D., gdyż akt ten znajduje dostateczne podstawy w obowiązującym prawie, jego zaś wydanie nastąpiło bez uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: jakie jednostki organizacyjne należą do zbioru „powiatowych jednostek organizacyjnych” w rozumieniu art. 23 ust. 2 u.s.p., gdyż od tego zależy kwalifikacja zakładu opieki zdrowotnej, jakim jest Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M., oraz ocena prawna skutków zatrudnienia radnego na stanowisku zastępcy kierownika takiej jednostki.

Odnosząc się do tak sformułowanego zagadnienia, należy przede wszystkim zauważyć, że w art. 23 ust. 2 u.s.p. — stanowiącym, iż radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy — ustawodawca posłużył się najszerszym z możliwych określeń używanych do opisywania różnorodnych struktur organizacyjnych. Mimo funkcjonowania w obrocie prawnym osób prawnych (art. 33 k.c.), jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (nazywanych niekiedy niepełnymi czy też ułomnymi osobami prawnymi — art. 331 k.c.), a także jednostek organizacyjnych, którym żaden przepis nie przyznaje ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej (czyniąc z nich np. stationes fisci lub stationes municipii), ustawodawca w ustrojowym akcie prawnym dotyczącym powiatu użył pojemnego określenia „powiatowa jednostka organizacyjna”, odrywając się od jej struktury i statusu prawnego, istnienia lub braku osobowości prawnej. Samo więc brzmienie przywołanego unormowania nie stwarza dostatecznych podstaw do przyjęcia głoszonego przez stronę skarżącą zapatrywania, że art. 23 ust. 2 u.s.p. obejmuje wyłącznie powiatowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał ograniczyć zakres podmiotowy art. 23 ust. 2 u.s.p. wyłącznie do takich jednostek (a więc z wyłączeniem powiatowych jednostek organizacyjnych będących osobami prawnymi), to mógłby uczynić to wprost, wszak w innych unormowaniach nie wahał się sięgnąć wyraźnie do osób prawnych, opatrując je przymiotnikiem „powiatowe” (np. w art. 46 u.s.p.). Wynik wykładni logiczno-językowej art. 23 ust. 2 u.s.p. pozwala zatem twierdzić, że w zbiorze „powiatowych jednostek organizacyjnych” mieszczą się zarówno jednostki organizacyjne, którym ustawa przyznaje osobowość prawną, jak i niemające takiego przymiotu. To zaś przeczy stanowisku strony skarżącej w tej kwestii.

Sformułowaną tezę wspierają również unormowania dotyczące zadań powiatów oraz instrumentów prawnych służących do ich realizacji. W kontekście rozpoznawanej sprawy nie można pominąć art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., według którego powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. W tym też celu powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami (art. 6 ust. 1 u.s.p.). Charakterystyczne jest przy tym, że w przywołanym przepisie ustawodawca nie narzucił powiatowi bezwzględnie obowiązującej formy i struktury organizacyjnej, która miałaby służyć realizacji zadań publicznych, pozostawiając w tym zakresie odpowiedni wybór samemu powiatowi. Takie rozwiązanie cechuje racjonalizm, gdyż to podmiot zobowiązany do wykonywania przypisanych mu zadań publicznych powinien rozważyć i zadecydować, która z dopuszczalnych przez prawo form organizacyjnych (osoba prawna czy też inna struktura organizacyjna, np. jednostka budżetowa lub zakład budżetowy) będzie najwłaściwszą z punktu widzenia zasad racjonalnego działania. Niekiedy wybór taki będzie ograniczony lub wyłączony, a to ze względu na szczególne postanowienia zawarte w odrębnych regulacjach (np. w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm., czy też w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm., zwanej dalej u.z.o.z.).

Jeżeli zatem do katalogu ponadgminnych zadań publicznych powiatu należy także promocja i ochrona zdrowia, sama zaś ustawa ustrojowa nie określa, jakie jednostki można tworzyć w celu realizacji tych zadań (poprzestając na ogólnym sformułowaniu — jednostki organizacyjne), to w kwestii właściwej formy i struktury organizacyjnej, którą powiat może się posłużyć przy wykonywaniu tych zadań, należy sięgnąć do unormowań określają-cych jednostki organizacyjne tworzone w takim celu.
Według art. 1 ust. 1 u.z.o.z. do udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia są powołane zakłady opieki zdrowotnej jako wyodrębnione organizacyjnie zespoły osób oraz środków majątkowych utworzonych i utrzymywanych w tym właśnie celu. W kręgu podmiotów tworzących takie zakłady wskazuje się również jednostki samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.z.o.z.), przy czym zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez te jednostki mają status zakładów publicznych (art. 8 ust. 2 u.z.o.z.). Publiczne zakłady opieki zdrowotnej są prowadzone w formie samodzielnych zakładów, pokrywających w zasadzie z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań (art. 35b ust. 1 u.z.o.z.). Podlegają one obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, z chwilą zaś wpisu uzyskują osobowość prawną (art. 35b ust. 3 u.z.o.z.).

Zestawienie przywołanych regulacji z art. 6 ust. 1 u.s.p. pozwala wnioskować, że w celu wykonywania ponadgminnych zadań w zakresie promocji i ochrony zdrowia powiaty mogą tworzyć publiczne zakłady opieki zdrowotnej, które — mimo posiadania osobowości prawnej —będą niewątpliwie należeć do „jednostek organizacyjnych” w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.s.p. Tak więc również argumenty wyprowadzone ze wskazanych unormowań skłaniają ku stanowisku, że w zbiorze „powiatowych jednostek organizacyjnych” według art. 23 ust. 3 u.s.p. mieszczą się — utworzone przez powiat w celu realizacji zadań publicznych — zarówno jednostki mające osobowość prawną, jak i wyodrębnione organizacyjnie oraz majątkowo struktury nieposiadające takiego przymiotu. Tymczasem przyjęcie zapatrywania strony skarżącej o pojmowaniu „powiatowych jednostek organizacyjnych” wyłącznie jako struktur niebędących osobami prawnymi prowadziłoby do nieznajdującego podstaw w obowiązującym prawie ograniczenia powiatów w wyborze odpowiedniej dla tej jednostki samorządu terytorialnego formy wykonywania nałożonych na nią zadań.

W wyniku przeprowadzonej wykładni można zatem zasadnie twierdzić, że utworzony przez powiat publiczny zakład opieki zdrowotnej jest „powiatową jednostką organizacyjną”, o której mowa w art. 23 ust. 2 u.s.p. Pogląd taki nie jest odosobniony także w dotychczasowej praktyce stosowania prawa. Rozpoznając sprawę organu uprawnionego do dokonywania czynności ze stosunku pracy z kierownikiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez powiat, Sąd Najwyższy stwierdził niedwuznacznie, iż „publiczny z.o.z. jest powiatową jednostką organizacyjną” (wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r., I PK 81/04, OSNP 2005, nr 14, poz. 210; analogiczny wniosek daje się wyprowadzić także z uchwały SN z dnia 22 września 2004 r., I PZP 6/04, OSNP 2005, nr 1, poz. 1, z glosą J. Jończyka, OSP 2005, nr 5, poz. 67). Również we wcześniejszym orzecznictwie odnoszącym się do gminy podkreślano, że „samodzielny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez gminę jest niewątpliwie gminną jednostką organizacyjną. Za takim stanowiskiem przemawia wprost treść przepisu art. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz art. 11 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej” (wyrok NSA z dnia 19 października 2001 r., II SA/Ka 1003/01, Prawo Pracy 2002, nr 5, s. 39 oraz wskazane tam wyroki tegoż Sądu z dnia 3 listopada 1999 r., II SA/Łd 1115/99, OSS 2000, nr 2, poz. 51 i z dnia 7 kwietnia 2000 r., II SA 2253/99, Prawo Pracy 2000, nr 9, s. 42).

Niebagatelnego argumentu wspierającego sformułowaną tezę dostarcza nadto spojrzenie na funkcję, jaką ustawa przypisuje instytucji ujętej w art. 23 ust. 2 u.s.p. Celem tego uregulowania jest eliminacja możliwości łączenia funkcji administracyjnych kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych z funkcją wybieranego członka organu jednostki nadzorującej, tj. z funkcją radnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę na fakt, że w jednostkach samorządu terytorialnego wszystkich szczebli ustawy samorządowe przestrzegają, przewidzianej w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, zasady równowagi i podziału władzy na uchwałodawczą, kontrolną i wykonawczą. Realizacja tej zasady ma zapobiegać m.in. zjawiskom korupcyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2000 r., II SA 2253/99, Prawo Pracy 2000, nr 9, s. 42). Jeśli się zważy, że podmiotowi, który utworzył zakład opieki zdrowotnej, przysługują istotne uprawnienia nadzorcze i kontrolne w stosunku do takiego zakładu oraz jego kierownika (także względem zastępcy kierownika) — w szczególności zaś kontrola i ocena działalności zakładu opieki zdrowotnej oraz pracy kierownika zakładu (art. 67 u.z.o.z.) — to nie sposób przyjąć, że ustawodawca dopuszcza możliwość, aby osoba, której praca jest poddawana ocenie, była jednocześnie członkiem organu (rady — osoby prawnej — powiatu) oceniającego. Takie rozwiązanie pozostawałoby bowiem w dysharmonii z konstytucyjną zasadą podziału władz, stwarzając jednocześnie możliwości nadużycia funkcji władczych, jak też braku rzetelnej kontroli i obiektywnej oceny kierownika zakładu opieki zdrowotnej przez podmiot założycielski, w którym zasiada kontrolowany. Wspomniane motywy legły niewątpliwie u podstaw przyjętego w art. 23 ust. 2 u.s.p. zakazu pełnienia przez radnego powiatu funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.

W kontekście przyjętych rozwiązań sugerowane przez stronę skarżącą ograniczenie zakazu z art. 23 ust. 2 u.s.p. jedynie do powiatowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej nie może się ostać nie tylko dlatego, że ustawodawca nie czyni takiego rozróżnienia, ale i z tego względu, że trudno byłoby wskazać racjonalne argumenty uzasadniające zastosowanie unormowań antykorupcyjnych względem podlegających nadzorowi i kontroli powiatu jednostek jedynie z uwagi na jej formę organizacyjną (w tym istnienie lub brak osobowości prawnej). Nietrudno zauważyć, że od przyjęcia proponowanej przez stronę skarżącą wykładni art. 23 ust. 2 u.s.p. byłby już tylko krok do obejścia ustawowych zakazów łączenia stanowisk i funkcji poprzez wybór „dogodniejszej” w danej sytuacji struktury organizacyjnej i posłużenie się przy wykonywaniu zadań publicznych powiatu np. osobą prawną zamiast jednostką organizacyjną niemającą takiego przymiotu.

Nie można także zgodzić się z poglądem strony skarżącej, iż przejęcie przez powiat, jako jednostkę samorządu terytorialnego, uprawnień organu administracji rządowej, tj. wojewody, względem publicznego zakładu opieki zdrowotnej w trybie art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nie oznacza, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej stał się przez to samorządową jednostką organizacyjną. Według art. 47 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego przejęły uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Takie następstwo prawne oznacza również, że dotychczasowe mienie należące do funduszu własności państwowej, w które został wyposażony utworzony zakład, przeszło z dniem przejęcia tego zakładu przez jednostki samorządu terytorialnego do odpowiedniego (gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego) funduszu własności samorządowej. Trzeba bowiem zauważyć, że mienie powiatu (tj. własność i inne prawa majątkowe nabyte zarówno przez powiat, jak i inne powiatowe osoby prawne) dzieli się między powiat a inne powiatowe osoby prawne (art. 46 ust. 1 u.s.p.). Powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatu nienależącego do innych powiatowych osób prawnych, te zaś z kolei są samodzielnymi podmiotami mienia powiatowego nienależącego do powiatu. Wskutek przejęcia przez powiat zakładu opieki zdrowotnej, wyposażonego dotychczas w mienie pochodzące z funduszu państwowego, nastąpiło jednocześnie włączenie tego mienia do zasobów funduszu mienia powiatowego. Stąd też publiczny zakład opieki zdrowotnej, jako podmiot wydzielonej części mienia powiatowego, stał się również powiatową osobą prawną w rozumieniu art. 46 u.s.p., należącą do kręgu powiatowych jednostek organizacyjnych („powiatowe osoby prawne” są bowiem podzbiorem w zbiorze „powiatowych jednostek organizacyjnych”, gdyż oprócz tych osób znajdują się tu także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej).

Według Sądu organ nadzoru — wydając w rozpoznawanej sprawie zarządzenie zastępcze — nie dopuścił się zarzucanego mu przez stronę skarżącą naruszenia art. 23 ust. 2 i art. 85a u.s.p. oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a u.o.w., gdyż niewadliwie ustalił i ocenił, że zre-konstruowany w postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 23 ust. 2 u.s.p. Nawiązanie przez radnego powiatu stosunku pracy na stanowisku zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, którym jest utworzony (lub przejęty od państwa) przez powiat publiczny zakład opieki zdrowotnej, wywołało bowiem ex lege skutek prawny równoznaczny ze zrzeczeniem się mandatu (art. 23 ust. 4 u.s.p.). W sytuacji wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a u.o.w.) rada powiatu była zobowiązana do stwierdzenia tego faktu (zdarzenia prawnego) w drodze uchwały, podjętej najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 u.o.w.). Ponieważ Rada Powiatu w M. zaniechała wspomnianego obowiązku, Wojewoda D. miał podstawy prawne, by — z zachowaniem procedury przewidzianej w art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. i przy odpowiednim zastosowaniu art. 85 u.s.p. — wydać zarządzenie zastępcze.

Skoro wszczęte skargą Rady Powiatu w M. postępowanie przed sądem administracyjnym nie pozwoliło stwierdzić naruszenia prawa (art. 145 § 1 u.p.s.a.) umożliwiającego eliminację z obrotu prawnego kwestionowanego zarządzenia zastępczego Wojewody D., przeto — stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.s.a. — należało orzec jak w sentencji.