W celu przeciwdziałania negatywnym skutkom ekonomicznym COVID-19 uchwalona została ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 31 marca 2020 r., poz. 568), w ramach której przyjęte zostały nowe rozwiązania w zakresie możliwości udzielania dodatkowego wsparcia dla przedsiębiorców w stosunku do dotychczas obowiązujących regulacji.

W szczególności, wprowadzone zostały przepisy umożliwiające JST udzielanie dodatkowej pomocy publicznej m.in. w formie zwolnień podatkowych oraz ulg w spłacie należności podatkowych lub cywilnoprawnych, w szerszym niż dotychczas zakresie. 

W związku z powyższym Prezes UOKiK wystosował do gminnych organów podatkowych pismo, odnoszące się do możliwych do podjęcia działań, zarówno w zakresie dotychczas obowiązujących przepisów, jak również nowych regulacji wynikających z ww. ustawy.

Zasady pomocy publicznej po staremu

Na wstępie wytycznych UOKiK zwraca uwagę, że pogorszenie się sytuacji ekonomicznej przedsiębiorców w związku z rozprzestrzenianiem się COVID-19 nie zwalnia podmiotów udzielających pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE z konieczności stosowania przepisów dotyczących pomocy publicznej (w tym również pomocy de minimis). 

„W tym zakresie zarówno definicja pomocy publicznej wynikająca z art. 107 ust. 1 TFUE', jak i wszystkie procedury udzielania pomocy przewidziane w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (konieczność przedkładania informacji przez podmioty ubiegające się o pomoc, wydawanie zaświadczeń o pomocy de minimis, obowiązki sprawozdawcze) pozostają bez zmian” – zaznacza UOKiK. 

Urząd dodaje, że wbrew przedstawianym niekiedy ocenom, dotychczasowe reguły dotyczące pomocy publicznej nie uległy złagodzeniu, ani tym bardziej zniesieniu. „Pomoc, która została wprowadzona przez ustawę antykryzysową została zakwalifikowana jako +pomoc mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego+, która jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, czego w dotychczasowej praktyce związanej z udzielaniem pomocy publicznej w Polsce de facto nie było” – podkreśla UOKiK. 

Dalej urząd wyjaśnia, że dotychczas w ramach istniejących instrumentów krajowych (m.in. zwolnień, ulg, dotacji, itd.) gminy zasadniczo udzielały pomocy publicznej: 

- w formule de minimis (zdecydowana większość przypadków), zgodnie z przepisami rozporządzenia KE nr 1407/2013 z dnia 18.12.2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis oraz
- w ramach tzw. wyłączeń grupowych (klasycznym przykładem była regionalna pomoc inwestycyjna), tj. na warunkach określonych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.
 
Tymczasem w związku z COVID-19, w dniu 19 marca br. Komisja Europejska przyjęta Komunikat dot. tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COV1D-19 (dalej: Tymczasowe ramy), w którym określiła warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy na podstawie na art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, który dopuszcza „pomoc mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego". W ocenie KE pomoc, o której mowa w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, jest w obecnej sytuacji uzasadniona z uwagi na fakt, iż epidemia COVID•19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii, negatywnie wpływają na sytuację ekonomiczną przedsiębiorców. Co wymaga podkreślenia, cześć pomocy wynikającej z Ustawy antykryzysowej. w tym nowe Instrumenty pomocy odnoszące się do JST. zakwalifikowano lako pomoc zgodna z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. 

Nowe instrumenty pomocowe

Jeśli chodzi o nowe instrumenty wsparcia, które w Ustawie antykryzysowej przewidziano dla JST, są one następujące: 

1. W RAMACH PODATKU OD NIERUCHOMOŚCI: 

Art. 15p. Rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, za część roku 2020, zwolnienia z podatku od nieruchomości: gruntów, budynków I budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19. 
Art. 15q. Rada gminy może przedłużyć, w drodze uchwały, wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19, terminy
płatności rat podatku od nieruchomości, płatnych w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r., nie dłużej niż do dnia 30 września 2020 r. 

2. W RAMACH ULG W SPŁACIE NALEŻNOŚCI CYWILNOPRAWNYCH: 

Art. 15zzze.
1. Należności pieniężne, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z tytułu oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie, przypadające za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty przez starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej, bez zgody wojewody. 
2. Starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej bez zgody wojewody może odstąpić od dochodzenia należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu, którego płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19. 

Art. 15zzzf. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o odstąpieniu od dochodzenia należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w stosunku do podmiotów, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19, które złożą wniosek o odstąpienie od dochodzenia należności. 

Art. 15zzzg. 
1. Do czasu określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczących należności pieniężnych z tytułu oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie przypadających za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 tej ustawy, należności te mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa. 
2. Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15zzzf, wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa może postanowić o odstąpieniu od dochodzenia należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu, którego płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID.19. 

Zgodnie z art. 15zzzh. 1 Ustawy antykryzysowej wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 15p oraz art. 15q stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Tymczasowych ramach. Podobnie, stosownie do art. 15zzzh ust. 2 Ustawy antykryzysowej, ulgi, o których mowa w art. 15zzze-15zzzg, w przypadku udzielenia ich podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, stanowią pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Tymczasowych ramach.

W przypadku zatem nowych instrumentów (podatek od nieruchomości oraz ulgi w spłacie należności cywilnoprawnych) zostały one zakwalifikowane jako pomoc publiczna mająca na  celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Nie jest to tym samym pomoc de minimis, aczkolwiek stosownie do Tymczasowych ram pomoc taka może być łączona z  pomocą de minimis. udzielaną zgodnie z przepisami rozporządzenia KE nr 1407/2013. 

Oznacza to że limit pomocy wynikającej z Tymczasowych ram test całkowicie osobny w stosunku do pomocy de minimis, przez co wartość dotychczas otrzymanej pomocy de minimis nie ma wpływu na możliwą do otrzymania wartość pomocy publicznej mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. 

Stosownie do pkt 3.1 Tymczasowych ram, warunki dopuszczalności pomocy publicznej mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce odnoszące się m.in. do korzyści podatkowych są następujące: 
1) przedsiębiorca na dzień 31 grudnia 2019 r. nie spełniał kryteriów przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia KE nr 651/2014; 
2) pomoc będzie udzielana nie później niż do 31 grudnia 2020 r.; 
3) wartość pomocy nie przekracza, łącznie z inną pomocą udzielaną zgodnie z Sekcją 3.1 Tymczasowych ram, kwoty 800 000 EUR na przedsiębiorstwo.

Przepisy zawarte w ustawie antykryzysowej, które stanowią pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o które) mowa w Sekcji 3.1 Tymczasowych ram zostały notyfikowane przez polskie władze Komisji Europejskiej jako program pomocowy (zgodnie z Tymczasowymi ramami wymagają one akceptacji KE). Komisja Europejska nie wydała wprawdzie jeszcze decyzji w tej sprawie, jednakże z doświadczenia innych państw członkowskich wynika, że zajmuje to zaledwie kilka dni.

Tym samym pomoc udzielana w takich formach przez JST, zarówno w ramach uchwal jak i indywidualnych rozstrzygnięć nie będzie wymagała zgłaszania do U0KiK, ani tym bardziej Komisu Europejskiej. Przyjęcie danej uchwal), na podstawie Ustawy antykryzysowej jest tym samym równoznaczne ze stosowaniem odpowiednich warunków wynikających z Tymczasowych ram. 

Z punktu widzenia techniki legislacyjnej w podejmowanych uchwałach należy dokonać odesłania do pkt 3.1 Tymczasowych ram, w którym zostały określone warunki dopuszczalności pomocy odnoszącej Się do instrumentów gminnych. 
Poniżej przykładowy przepis: 

„Pomoc, o której mowa w niniejszej uchwale stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego i jest udzielana zgodnie z pkt 3.1 Komunikatu Komisji Europejskiej: Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19". 

W odniesieniu do etapu wnioskowania o przedmiotową pomoc, należy zauważyć, że regułą jest, iż podmiot ubiegający się o pomoc publiczną, zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy o pomocy publicznej, zobowiązany jest do przedstawienia podmiotowi jej udzielającemu szeregu informacji dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej oraz otrzymanej pomocy, których zakres określony został w „Formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc de minimis tub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówsłwie", stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 20W r. w sprawie zakresu, informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie". 

Zakres wymaganych do przedstawienia informacji, określony w ww. Formularzu jest jednak dużo obszerniejszy w stosunku do warunków udzielania pomocy określonych w Sekcji 3.1 Tymczasowych ram. W związku z powyższym nie ma przeszkód, aby w treści  uchwal przewidujących udzielanie pomocy zgodnie z Ustawa antykryzysowa (ergo  Tymczasowymi ramami) ww. obowiązek informacyjny zawęzić. 

W załączeniu do niniejszego pisma zamieszczono zatem przykładowy wzór uproszczonego Formularza, który może być wykorzystany w przepisach projektowanych uchwal np. w formie załącznika. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż załączony do niniejszego pisma formularz ma charakter wyłącznie przykładowy, a jego wzór nie wynika z obowiązujących przepisów. 

Kolejną kwestią wymagającą podkreślenia jest fakt, że przedmiotowa pomoc, jak każda inna pomoc publiczna, podlega obowiązkom sprawozdawczym, o których mowa w art. 32 ustawy o pomocy publicznej. Kody, które należy stosować przy przesyłaniu sprawozdań o pomocy publicznej udzielanej na podstawie Ustawy antykryzysowej z wykorzystaniem aplikacji SHRIMP są następujące: 
- kod 2.33 dotyczący Ustawy antykryzysowej; 
- kod c19.1 (dotyczy pomocy kryzysowej w formie dotacji, zaliczek zwrotnych lub ulg podatkowych) 
- kod c19.2 (dotyczy pozostałej pomocy kryzysowej).
 
Ponadto, dotychczasowy 7-dniowy termin na przekazanie sprawozdania w ramach ww. przeznaczeń może ulec zmianie. 

OCENA PRZESLANKI SELEKTYWNOŚCI W KONTEKŚCIE DEFINICJI POMOCY PUBLICZNEJ  

Ponieważ wprowadzone w Ustawie antykryzysowej instrumenty dają JST możliwość ukształtowania zakresu zwolnienia/odstąpienia od dochodzenia należności, czyli generalnie dedykowania do wybranych przedsiębiorców, niekiedy może powstać wątpliwość, czy wprowadzana preferencja w ogóle stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w szczególności czy spełnia przesłankę selektywności. Zgodnie z orzecznictwem sądów unijnych, środek należy znać za selektywny jeśli stanowi on odstępstwo od stosowania ram ogólnych, tj. sprzyja niektórym przedsiębiorstwom w porównaniu z innymi znajdującymi się, w świetle tego systemu, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. 

Selektywność występuje również wówczas, gdy podmiot udzielający pomocy korzysta z określonego stopnia uznaniowości co do wyboru beneficjenta i zasadności jej udzielenia (dyskrecjonalność). Klasyczny przykład uznaniowości na szczeblu gminnym odnosi się do ulg, gdzie na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej w ramach uznania administracyjnego organ podatkowy nawet w przypadku istnienia „ważnego interesu podatnika" lub „interesu publicznego" może podjąć decyzję o odmowie udzielenia ulgi". 

Podobna sytuacja ma miejsce na gruncie ulg w spłacie należności cywilnoprawnych („ważny interes dłużnika"). 

Z kolei w przypadku preferencji w związku z pogorszeniem się sytuacji finansowej i ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19 wśród wszystkich przedsiębiorców przesłanka ta zostanie spełniona wówczas. gdy w danej gminie tylko niektórzy z nich będą mieli możliwość skorzystania ze zwolnienia czy ulgi.

Selektywność miałaby miejsce np. w przypadku zwolnień z podatku od nieruchomości wyłącznie mikro i małych przedsiębiorstw, czy też wyłącznie prowadzących działalność handlową lub usługową. W takich okolicznościach „tłem odniesienia” byliby pozostali przedsiębiorcy, którzy nie należą do wymienionych kategorii. 

A contrario, podjęcie przez organy stanowiące gmin uchwal obejmujących preferencje na terenie władztwa danej jednostki dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarcza. niezależnie od wielkości, formy prawnej sektora, czy innych kryteriów, której jedynym warunkiem będzie pogorszenie się sytuacji finansowej przedsiębiorstwa w wyniku epidemii COVID-19, oznaczać będzie, że ww. przesłanka de facto nie zostanie spełniona. a tym samym tego rodzaju zwolnienie lub ulga nie będzie stanowić pomocy publicznej.

Wsparcie takie można uznać za środek o charakterze generalnym, pozbawiony znamion pomocy publicznej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w Tymczasowych ramach, Komisja Europejska potwierdziła, że państwa członkowskie w reakcji na epidemię, mogą podjąć decyzję o wprowadzeniu środków mających zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw (jako przykład podano dopłaty do wynagrodzeń, zawieszenie płatności podatków od osób prawnych i od wartości dodanej lub składek na ubezpieczenia społeczne), które to środki nie wchodzą w zakres kontroli pomocy państwa i mogą zostać wprowadzone przez państwa członkowskie natychmiast, bez udziału Komisji.

mp/