Tyle że z decyzjami bezpiecznymi politycznie bywa tak, jak z chodnikiem, którego nikt nie chce remontować, bo każdy fragment znajduje się „trochę za blisko” czyjegoś interesu. W końcu coś trzeba zrobić. Zamknąć lub otworzyć szkołę, przesunąć linię autobusową, zmienić granice obwodu, ograniczyć ruch w centrum, przenieść inwestycję, zrezygnować z utrzymywania infrastruktury, która od dawna nie odpowiada realnym potrzebom. To są decyzje trudne. Czasem niepopularne. Czasem takie, których nikt nie chce podpisać swoim nazwiskiem. I właśnie wtedy dane okazują się nie tylko narzędziem analitycznym, ale również instytucjonalnym zabezpieczeniem rozsądku.

Bo dużo łatwiej wytłumaczyć mieszkańcom, dlaczego zmieniamy organizację transportu publicznego, jeśli możemy pokazać, skąd i dokąd ludzie faktycznie jeżdżą. Dużo łatwiej rozmawiać o sieci szkół, jeśli znamy prognozy demograficzne, strukturę wieku, odległości dojścia i koszty utrzymania budynków. Dużo uczciwiej dyskutować o polityce mieszkaniowej, jeśli wiemy, gdzie rośnie presja inwestycyjna, gdzie zwiększa się liczba pustostanów, a gdzie brakuje lokali dostępnych dla osób o niższych dochodach. Bez danych zostaje nam intuicja. A intuicja, choć bywa przydatna, ma jedną zasadniczą wadę – czasem się myli.

Dane jako narzędzie zarządzania

W samorządach przez lata przyzwyczailiśmy się myśleć o danych głównie w dwóch kategoriach. Po pierwsze jako o czymś, co trzeba sprawozdać. Po drugie, jako o czymś, co trzeba udostępnić, jeśli ktoś o to poprosi. W efekcie dane bardzo często funkcjonują jako załącznik do obowiązku, a nie jako paliwo do zarządzania.

To podejście trzeba odwrócić. Dane nie są ozdobą cyfryzacji. Nie są „ładnym dodatkiem” do miejskiego portalu. Nie są też wyłącznie plikiem, który raz na jakiś czas należy wrzucić do internetu, żeby formalnie wykazać się otwartością. Dane są infrastrukturą zarządzania – tak samo ważną jak procedury, budżet, kadry czy systemy informatyczne. Bez nich urząd działa, ale często działa wolniej, mniej pewnie i z większym ryzykiem powielania błędów.

Kiedy mówimy o otwartości danych, zbyt szybko uciekamy do relacji urząd–obywatel. Oczywiście, publikowanie danych dla mieszkańców, organizacji społecznych, przedsiębiorców czy naukowców jest niezwykle ważne. Bez tego nie ma przejrzystości, kontroli społecznej, innowacji ani poważnej debaty publicznej. Ale otwartość danych zaczyna się wcześniej – wewnątrz samej instytucji.

Bo co z tego, że urząd mówi o otwieraniu danych na zewnątrz, jeśli wewnątrz wydziały nie wiedzą, jakie zasoby posiadają ich koledzy piętro niżej?

Co z tego, że chcemy tworzyć polityki oparte na wiedzy, jeśli dane są zamknięte w silosach organizacyjnych, w plikach na dyskach lokalnych, w systemach bez możliwości eksportu albo w głowach kilku pracowników, którzy „od zawsze się tym zajmują”? Co z tego, że miasto posiada dziesiątki baz danych, jeśli nie potrafi ich połączyć, porównać, opisać ani wykorzystać w procesie decyzyjnym?

Otwartość danych nie polega wyłącznie na publikacji. Polega również na zdolności instytucji do świadomego obiegu informacji. Na tym, że wydział inwestycji, planowania przestrzennego, edukacji, ochrony środowiska, transportu, finansów i promocji rozwoju nie pracują na osobnych wyspach. A jeśli już pracują – to przynajmniej mają mosty.

Skąd bierze się problem?

W wielu urzędach problemem nie jest brak danych. Czasami jest wręcz przeciwnie – danych jest tak dużo, że nikt nie ma odwagi zapytać, które z nich są naprawdę potrzebne. Mamy rejestry, formularze, raporty, sprawozdania, systemy dziedzinowe, geoportale, arkusze kalkulacyjne, pliki PDF, mapy, statystyki, aplikacje i zestawienia przygotowywane „na wczoraj”. Tylko że między posiadaniem danych a zarządzaniem w oparciu o dane jest mniej więcej taka różnica, jak między posiadaniem biblioteki a przeczytaniem książek, które się w niej znajdują.

Dane bywają rozproszone między wydziałami. Pracownicy często nie wiedzą, kto jest właścicielem danego zbioru, czy można go wykorzystać, czy jest aktualny, kto odpowiada za jego jakość i czy przypadkiem inna komórka organizacyjna nie prowadzi podobnego zestawienia w nieco innym formacie. Czasami dwie osoby w tym samym urzędzie przygotowują bardzo podobne dane na potrzeby dwóch różnych sprawozdań. Jedna robi to w Excelu, druga w systemie dziedzinowym, trzecia poprawia ręcznie wartości, bo „tak było szybciej”. Wszyscy są zajęci. Nikt nie ma złych intencji. A jednak organizacja jako całość traci czas, wiedzę i możliwość uczenia się na własnych zasobach.

Dochodzi do tego brak standardów. Dane trudno porównywać, jeśli raz zapisujemy ulicę pełną nazwą, raz skrótem, raz z literówką, a raz jako punkt na mapie, który nie jest powiązany z żadnym identyfikatorem. Trudno łączyć informacje, jeśli każda jednostka używa innej struktury, innego słownika pojęć i innego poziomu dokładności. Trudno mówić o analizie, jeśli część danych jest w arkuszu, część w PDF-ie, część w skanie, a część w systemie, z którego można wygenerować raport, ale nie można pobrać surowych danych.

Często brakuje też kompetencji. Nie dlatego, że pracownicy samorządowi nie chcą się uczyć. Przeciwnie – doświadczenia ostatnich lat pokazują, że zapotrzebowanie na wiedzę z zakresu danych jest bardzo duże. Problem polega raczej na tym, że administracja lokalna przez lata była uczona przede wszystkim poprawności proceduralnej, a nie pracy analitycznej. Ważniejsze było, czy dokument trafił do właściwej teczki, niż to, czy informacja z tego dokumentu może pomóc w lepszym zarządzaniu usługami publicznymi.

A przecież współczesny urząd musi umieć więcej. Musi nie tylko zebrać dane, ale też je oczyścić, uporządkować, opisać, zanonimizować, zwizualizować, zinterpretować i – jeśli to możliwe – udostępnić do ponownego wykorzystania. Musi rozumieć, kiedy można korzystać z narzędzi sztucznej inteligencji, a kiedy należy zachować szczególną ostrożność. Musi wiedzieć, jak wykorzystywać dane przestrzenne, jak czytać trendy demograficzne, jak przygotować prostą analizę statystyczną i jak nie wyciągać pochopnych wniosków z wykresu, który wygląda atrakcyjnie, ale w praktyce niewiele wyjaśnia.

Tu właśnie pojawia się zasadnicze pytanie. Czy samorządy są instytucjonalnie przygotowane do pracy z danymi? Nie tylko technicznie. Nie tylko sprzętowo. Nie tylko przez zakup kolejnego systemu. Ale organizacyjnie, kompetencyjnie i kulturowo.

Samorząd Otwarty na Dane

Projekt „Samorząd Otwarty na Dane” jest odpowiedzią na ten problem. I dobrze, że nie jest odpowiedzią w postaci kolejnej aplikacji, którą ktoś miałby wdrożyć, przeszkolić z trzech przycisków i po roku zastanawiać się, dlaczego nikt z niej nie korzysta. Istotą projektu jest rozwój kompetencji, budowanie świadomości i tworzenie warunków do tego, aby dane w samorządzie zaczęły realnie pracować.
 

Projekt realizowany jest przez Ministerstwo Cyfryzacji w partnerstwie z Instytutem Rozwoju Miast i Regionów w ramach Funduszy Europejskich na Rozwój Cyfrowy 2021–2027, działania 2.5 „Wsparcie umiejętności cyfrowych”. Jego cel można streścić prosto - podnieść kompetencje pracowników jednostek samorządu terytorialnego w zakresie udostępniania danych, zarządzania danymi i analityki danych oraz zwiększyć świadomość korzyści płynących z ich wykorzystywania.

Brzmi formalnie? Owszem. Ale za tym formalnym opisem kryje się rzecz bardzo praktyczna - pomoc samorządom w przejściu od kultury dokumentów do kultury danych. Od sytuacji, w której informacja jest produktem ubocznym procedury, do sytuacji, w której staje się podstawą działania. Od zarządzania „jak zawsze” do zarządzania w oparciu o wiedzę.

Projekt opiera się na kilku filarach. Pierwszym jest podniesienie kompetencji pracowników JST w obszarze danych. Drugim – zwiększenie świadomości znaczenia danych w politykach lokalnych. Trzecim – rozwój umiejętności związanych z publikacją i otwieraniem danych. Czwartym – promocja otwartości danych wśród samorządów i obywateli. Piątym – zapewnienie trwałości efektów, tak aby po zakończeniu projektu nie została po nim jedynie dokumentacja rozliczeniowa, ale realna zmiana sposobu pracy.

Nie wystarczy wiedzieć, gdzie kliknąć

W szkoleniach z cyfryzacji bardzo łatwo wpaść w pułapkę instruktażu. Kliknij tu, wybierz tę opcję, zapisz plik, wyślij formularz. Oczywiście, znajomość narzędzi jest potrzebna. Ale jeśli szkolenie kończy się na obsłudze interfejsu, to budujemy użytkowników aplikacji, a nie osoby zdolne do zarządzania informacją.

W projekcie SODa chodzi o coś więcej niż pokazanie, gdzie znajduje się odpowiedni przycisk. Szkolenia mają obejmować zarówno aspekty prawne i techniczne otwierania danych, jak i praktyczne umiejętności ich analizy, wizualizacji oraz wykorzystywania w codziennej pracy urzędu. To ważne, bo samorządowiec pracujący z danymi musi poruszać się jednocześnie w kilku światach.

Musi rozumieć przepisy dotyczące otwierania danych publicznych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Musi znać podstawowe zasady ochrony danych osobowych i bezpieczeństwa informacji. Musi wiedzieć, jak przygotować dane do publikacji w portalu dane.gov.pl, ale także jak sprawić, aby te dane były użyteczne dla innych. Musi umieć pracować z arkuszami kalkulacyjnymi, danymi tabelarycznymi, statystyką, GIS-em, bazami danych, wizualizacją i coraz częściej również z narzędziami sztucznej inteligencji.

Nie chodzi więc o to, aby każdy pracownik urzędu stał się programistą, analitykiem danych, specjalistą GIS, prawnikiem i administratorem baz danych jednocześnie. To byłoby oczekiwanie absurdalne, choć niestety czasem podobne oczekiwania wobec samorządów pojawiają się w praktyce.

Chodzi raczej o zbudowanie wspólnego minimum kompetencyjnego – takiego, które pozwoli rozumieć dane, zadawać im właściwe pytania, ocenić ich jakość i wiedzieć, kiedy potrzebna jest bardziej zaawansowana analiza.
 
 

To szczególnie istotne w mniejszych samorządach, w których jedna osoba często odpowiada za kilka obszarów naraz. W dużych miastach można jeszcze liczyć na wyspecjalizowane zespoły, biura analiz, jednostki GIS czy komórki strategii. W małych i średnich gminach rzeczywistość jest inna. Tam praca z danymi konkuruje z bieżącą obsługą mieszkańców, sprawozdawczością, kontrolami, zamówieniami, wnioskami, telefonami i codziennym gaszeniem pożarów. Dlatego szkolenia muszą być praktyczne, osadzone w realiach urzędu i ukierunkowane na problemy, które rzeczywiście pojawiają się w pracy JST.

Dane najlepiej działają wtedy, gdy przestają być sprawą jednego wydziału

Szkolenia są potrzebne, ale same szkolenia nie wystarczą. Wiedza zdobyta indywidualnie przez pracownika może szybko utknąć w tym samym miejscu, w którym wcześniej tkwiły dane – w silosie. Dlatego drugim ważnym elementem projektu są seminaria, czyli przestrzeń wymiany doświadczeń między samorządami, ekspertami, administracją rządową, środowiskiem naukowym i organizacjami społecznymi.

To bardzo ważny komponent, bo samorządy często rozwiązują podobne problemy, tylko nie zawsze o tym wiedzą. Jedna gmina próbuje uporządkować dane o zasobie mieszkaniowym. Inna szuka sposobu na analizę dostępności transportu publicznego. Trzecia zastanawia się, jak połączyć dane przestrzenne z informacjami o inwestycjach. Czwarta pracuje nad monitoringiem strategii rozwoju. Piąta ma problem z jakością danych adresowych. Szósta chce publikować więcej danych, ale nie wie, od czego zacząć. Każda z nich może popełnić te same błędy osobno. Może też uczyć się od innych.

Seminaria mają dotyczyć praktycznych aspektów otwierania, analizy i wykorzystania danych w różnych obszarach funkcjonowania miast i gmin m.in. demografii, planowaniu przestrzennym, zarządzaniu infrastrukturą, mieszkalnictwie, energetyce, środowisku, suburbanizacji, problemach społeczno-ekonomicznych czy zarządzaniu strategicznym. To nie są abstrakcyjne obszary. To codzienność samorządu.

Dzień pierwszy I seminarium „Standaryzacja danych samorządowych kluczem do ich systemowego wykorzystania” w ramach projektu SODa; Fot. IDM IRMiR

Widać to już w pierwszych działaniach towarzyszących projektowi. W ramach sieci Analityków Danych Miejskich pojawił się temat badania potrzeb szkoleniowych pracowników JST, czyli punkt wyjścia do dobrego zaprojektowania wsparcia. Z kolei seminarium eksperckie „Standaryzacja danych samorządowych kluczem do ich systemowego wykorzystania”, zorganizowane w Krakowie, pokazało, że rozmowa o danych bardzo szybko staje się rozmową o współpracy, jakości, odpowiedzialności i wspólnych standardach.

To dobrze. Bo jeśli każdy samorząd będzie tworzył własny model danych, własne słowniki, własne formaty i własne sposoby opisywania tych samych zjawisk, to za kilka lat będziemy mieli nie system otwartych danych, ale archipelag lokalnych porządków, których nikt nie będzie w stanie sensownie połączyć. A przecież siła danych publicznych rośnie wtedy, gdy można je zestawiać, porównywać i wykorzystywać szerzej niż tylko w jednej instytucji.

Konferencje jako moment wspólnego podsumowania

W projekcie przewidziano również konferencje dotyczące otwierania i analityki danych. Warto podkreślić, że ich rola nie powinna ograniczać się do uroczystego otwarcia, kilku prezentacji i zdjęcia z logotypami. Dobrze zaprojektowana konferencja może być miejscem realnego podsumowania doświadczeń, pokazania dobrych praktyk i rozmowy o tym, co działa, a co wymaga poprawy.

W przypadku projektu takiego jak SODa konferencje powinny być momentami zatrzymania się nad procesem. Co samorządy wyniosły ze szkoleń? Jakie dane zaczęły publikować? Jakie problemy pojawiły się przy zakładaniu profili dostawców w portalu dane.gov.pl? Jakie standardy okazały się najtrudniejsze? W których obszarach lokalnych polityk dane rzeczywiście zaczęły pomagać? Gdzie nadal brakuje kompetencji, procedur albo narzędzi?

Jeśli konferencje będą służyć takiej rozmowie, staną się czymś więcej niż działaniem promocyjnym. Będą narzędziem uczenia się całego systemu.

Kto na tym zyska?

Najbardziej oczywistą grupą odbiorców projektu są pracownicy jednostek samorządu terytorialnego. To oni mają zdobyć lub rozwinąć kompetencje w zakresie przygotowywania, udostępniania, analizowania i wykorzystywania danych. Ale ograniczanie korzyści wyłącznie do pracowników byłoby błędem. Dane w samorządzie nigdy nie są sprawą tylko jednego stanowiska pracy.

Dzień drugi I seminarium „Standaryzacja danych samorządowych kluczem do ich systemowego wykorzystania” w ramach projektu SODa; Fot. IDM IRMiR

Zyskać mogą całe urzędy, bo lepsze zarządzanie danymi oznacza sprawniejsze procesy wewnętrzne, mniej powielania pracy, większą przejrzystość i lepszą podstawę do podejmowania decyzji. Urząd, który wie, jakie dane posiada, gdzie one są, kto za nie odpowiada i jak można je wykorzystać, jest po prostu instytucją bardziej dojrzałą.

Zyskają mieszkańcy, choć nie zawsze od razu zobaczą to w postaci nowej aplikacji czy efektownego portalu. Czasem korzyścią będzie lepiej zaplanowana usługa publiczna, trafniej zlokalizowana inwestycja, bardziej przejrzysta informacja, krótsza procedura albo decyzja, którą można wyjaśnić w oparciu o fakty, a nie tylko ogólne deklaracje.

Zyskają organizacje pozarządowe, bo dostęp do danych pozwala im skuteczniej monitorować polityki publiczne, diagnozować potrzeby mieszkańców i uczestniczyć w debacie publicznej na bardziej partnerskich zasadach. Zyskają naukowcy, bo dobre dane samorządowe są podstawą badań nad rozwojem lokalnym, polityką przestrzenną, demografią, mieszkalnictwem, transportem czy środowiskiem. Zyskają przedsiębiorcy, bo aktualne i dobrze przygotowane dane publiczne mogą stać się podstawą nowych usług, aplikacji i modeli biznesowych.

Wreszcie zyska samorząd jako instytucja. I to jest być może najważniejsze. Bo projekt nie dotyczy wyłącznie kompetencji cyfrowych rozumianych jako umiejętność obsługi narzędzi. Dotyczy potencjału instytucjonalnego. Tego, czy urząd potrafi uczyć się na podstawie własnych informacji. Czy potrafi przejść od gromadzenia danych do zarządzania wiedzą. Czy potrafi wykorzystać dane nie tylko do sprawozdawczości, ale również do planowania, monitorowania, ewaluacji i rozmowy z mieszkańcami.

Skala, która ma znaczenie

Projekt zakłada przeszkolenie kilku tysięcy pracowników JST, realizację kilkudziesięciu cykli szkoleniowych, organizację seminariów i konferencji oraz zwiększenie liczby profili dostawców JST w portalu dane.gov.pl. Same liczby nie załatwią oczywiście sprawy. W administracji publicznej widzieliśmy już wiele projektów, które świetnie wyglądały w tabelach wskaźników, ale po zakończeniu nie zmieniały zbyt wiele w codziennej pracy.

Tu stawką jest coś innego. Jeśli szkolenia będą praktyczne, seminaria dobrze osadzone w realnych problemach samorządów, a działania promocyjne nie będą sprowadzały się do ogólnych haseł o cyfryzacji, projekt może wzmocnić coś, czego w polskiej administracji lokalnej bardzo potrzebujemy - kulturę pracy z danymi.

Nie kulturę zbierania danych „na wszelki wypadek”. Nie kulturę sprawozdawczości. Nie kulturę prezentowania kolorowych wykresów, z których niewiele wynika. Ale kulturę zadawania pytań, porządkowania informacji, sprawdzania hipotez, dokumentowania decyzji, uczenia się na błędach i dzielenia się wiedzą.

A to jest różnica zasadnicza.

Samorząd otwarty na dane to nie taki, który wrzuca pliki do internetu, bo wymaga tego ustawa, program albo projekt. To nie taki, który raz w roku publikuje kilka tabel i uznaje, że temat został zamknięty. To nawet nie taki, który kupił system, platformę albo aplikację do zarządzania danymi, choć systemy bywają oczywiście potrzebne.

Samorząd otwarty na dane to taki, który rozumie, jakie informacje posiada, potrafi ocenić ich jakość, umie je uporządkować, połączyć z innymi zasobami, bezpiecznie udostępnić i wykorzystać do podejmowania lepszych decyzji. To samorząd, w którym dane nie są własnością jednego wydziału, lecz zasobem całej instytucji. To urząd, który potrafi wyjaśnić swoje decyzje, bo opiera je nie tylko na przepisach i intuicji, ale również na faktach.

W innym wypadku dane pozostaną tym, czym bywają dziś w wielu miejscach - plikiem w folderze, załącznikiem do sprawozdania, arkuszem przygotowanym na potrzeby kontroli albo raportem, który po przyjęciu przez radę trafia na półkę – czasem już nawet nie papierową, tylko cyfrową. Niby nowocześniej, ale sens ten sam.

Nie chodzi więc o to, żeby mieć dane. Chodzi o to, żeby umieć z nimi pracować.

A jeśli projekt SODa pomoże samorządom zrobić ten krok, będzie to znacznie więcej niż projekt szkoleniowy. Będzie to inwestycja w lepsze państwo lokalne – bardziej kompetentne, bardziej przejrzyste i bardziej odporne na przypadkowość decyzji. Bo w zarządzaniu publicznym naprawdę nie chodzi o to, żeby wszystko wiedzieć od razu. Chodzi o to, żeby wreszcie zacząć zadawać pytania, na które dane mogą pomóc odpowiedzieć.

Autor: Wojciech Łachowski