Zarówno w praktyce, jak i w doktrynie ugruntowało się przekonanie, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego (JST) mogą podejmować tylko działania określone w konkretnym przepisie ustawy. Jednak o ile jest ono słuszne w odniesieniu do konstytuowania przez JST pewnych obowiązków/nakazów, o tyle nie jest adekwatne do pozostałych działań. Tym bardziej że przede wszystkim obowiązują konstytucyjne domniemanie kompetencji wspólnot samorządowych do realizacji zadań lokalnych/regionalnych, a także ustawowo określony zakres kompetencji oraz zadań przypisanych poszczególnym JST. Wśród wspólnot samorządowych specjalną i podstawową pozycję zajmują gminy, dlatego niniejszy artykuł poświęcony został przede wszystkim właśnie tym jednostkom.
Swoboda decyzyjna/legislacyjna JST była tematem podnoszonym do tej pory rzadko, i to nie tylko na gruncie prawnofinansowym. Wprawdzie bardzo dobrze omówione są już zagadnienia związane z władztwem daninowym (legislacją daninową) JST, niemniej najczęściej są one rozpatrywane poniekąd samoistnie. Brakuje szerszych badań i refleksji nad swobodą decyzyjną JST w zakresie realizowanych przez nie zadań (i ich finansowania), co jest zaskakujące, uwzględniwszy fakt, że w obszarze tematyki finansów lokalnych i regionalnych wiele miejsca poświęca się zagadnieniom samodzielności. Samodzielność zaś – której elementem jest swoboda/samodzielność decyzyjna, zarówno w ujęciu aksjologicznym, jak i prawnym – stanowi istotę samorządu terytorialnego jako odrębnego podmiotu publicznoprawnego. Charakterystyczne dla nauki finansów i prawa finansowego jest to, że samodzielność ujmuje się tu – co do zasady (i z wyjątkiem zagadnień legislacji daniowej) – zasobowo, tzn. poprzez pryzmat adekwatności wielkości środków finansowych (lub ich źródeł) do przypadających zadań lub obowiązkowych obciążeń (wydatków). Incydentalnie zaś “wywoływane” są kwestie finansowej swobody decyzyjnej (legislacyjnej) w innych obszarach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym wspólnot samorządowych.
Choć sama samodzielność – w tym finansowa – JST jest wartością niekwestionowaną (z przyczyn obiektywnych), to jej postrzeganie i stosowanie w procesie decyzyjnym/legislacyjnym JST pozostawia wiele do życzenia. Jak bowiem zostanie to wskazane w dalszej części tekstu – w związku z regułą, że w prawie publicznym nie obowiązuje zasada, iż zachowania niezakazane są dozwolone – ugruntowało się przekonanie, zgodnie z którym JST mogą podejmować tylko działania wyraźnie przewidziane w powszechnych przepisach prawa (konkretnym przepisie ustawy), tzn. takie, które mają skonkretyzowaną podstawę prawną. O ile stwierdzenie to jest słuszne w odniesieniu do konstytuowania przez JST pewnych obowiązków/nakazów (np. ustalania obciążeń podatkowych), o tyle jest nieadekwatne do pozostałych działań. Tym bardziej że przede wszystkim obowiązuje konstytucyjne domniemanie kompetencji wspólnot samorządowych do realizacji zadań lokalnych/regionalnych, wśród których to wspólnot specjalną i podstawową pozycję zajmuje gmina, a także ustawowo określony zakres kompetencji oraz zadań przypisanych poszczególnym JST. Stąd uznawanie, że w sferze realizacji ustawowo przypisanych zadań JST podejmując decyzje (określone akty zarządzania), muszą dodatkowo (tzn. oprócz ogólnej kompetencji do rozstrzygania w zakresie przypisanych zadań) wykazać się/dysponować szczegółową podstawą prawną ich wydania – jest chybione. Przekonanie o konieczności istnienia – obok kompetencji ogólnej – także szczegółowego/konkretnego przepisu do podjęcia każdej decyzji legislacyjnej JST nie tylko podważa konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność JST (a w szczególności gmin), lecz także implikuje pytanie, czy w omawianym zakresie realnie mamy do czynienia z decentralizacją władztwa publicznego. Można bowiem dojść do wniosku, że de facto funkcjonowanie wspólnot samorządowych w obszarze legislacji wpisuje się nie tyle w ideę decentralizacji, ile raczej w model dekoncentracji realizacji zadań publicznych.
W kontekście zarysowanego problemu zasadne jest założenie o potrzebie zrewidowania dotychczasowych poglądów dotyczących podstaw władztwa legislacyjnego JST, a w szczególności gmin, odnośnie do realizacji ich zadań (w tym własnych), a także ich finansowania. Przy czym tezie o samoistnej podstawie decyzji legislacyjnych JST w postaci ustawowego określenia w ustawach ustrojowych ich zakresu działalności muszą towarzyszyć dodatkowe i konieczne normatywnoprawne warunki, mianowicie:
– JST muszą respektować ustalone ustawowo nakazy i zakazy w wypełnianiu (i finansowaniu) należących do nich zadań publicznych,
– zakres swobody decyzyjnej/zarządczej uzależniony jest od tego, czy dana decyzja JST ma charakter aktu prawa miejscowego czy aktu prawa wewnętrznego.
Dalsze rozważania będą koncentrowały się na zakresie decyzyjnej/legislacyjnej samodzielności gmin odnoszącej się do realizacji ich zadań (w tym własnych). Przede wszystkim z tego względu, że samorządy gminne stanowią podstawowy trzon organizacji wspólnot lokalnych i – co jest z tym związane – to im przepisy prawa nadają szczególny status w wykonywaniu zadań lokalnych.
1. Dotychczasowe poglądy na temat zakresu decyzyjności samorządu terytorialnego
Z przeglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz praktyki nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych (RIO) wynika, że powszechnie przyjmowana jest zasada, zgodnie z którą podejmowana przez gminę (a także JST pozostałych szczebli) decyzja w sprawie realizacji danego rodzaju zadania i jego finansowania wymaga istnienia szczegółowej podstawy prawnej (konkretnego przepisu) do jej podjęcia. Zatem za niewystarczające podstawy wydania danego aktu zarządzania lokalnego (w zakresie podjęcia wykonywania i finansowania zadań) uznaje się unormowania zawarte w art. 6
i 7 u.s.g. Przed przystąpieniem do kolejnych analiz i wywodów, w tym krytycznej oceny powyżej zaprezentowanego poglądu, chciałabym wskazać, że głównym praktycznym “sprawcą” takiego ujęcia zakresu decyzyjności JST jest stanowisko zajmowane przez sądy administracyjne. Pośrednio zaś można wskazywać na dominujące w tym zakresie zapatrywania doktryny (a często ich brak). Nie oznacza to wszakże zwolnienia od odpowiedzialności za taki stan rzeczy regionalnych izb obrachunkowych. Jednak zważywszy, że akty nadzoru RIO podlegają kontroli sądów administracyjnych, to stanowisko tych ostatnich ma decydujący wpływ na wyniki stosowania obowiązujących przepisów w trakcie sprawowania funkcji nadzorczych przez izby.
Oczywiście zarysowany powyżej stan związany jest także z utrwalonymi i przeważającymi poglądami doktryny zarówno prawa administracyjnego, jak i finansowego. Odmienne i nieliczne stanowiska w omawianej materii nie są – niestety – ani (jak dotąd) reprezentatywne dla polskiej nauki, ani dostatecznie uwzględniane przy rozpatrywaniu praktycznych przypadków.
Wypada pokusić się o próbę ustalenia przyczyn, które legły u podstaw wadliwego twierdzenia, że każda decyzja JST (gminy) dotycząca realizacji i finansowania zadań wymaga – oprócz sformalizowanej ustawowo rzeczowej kompetencji ogólnej – także istnienia konkretnego (wyraźnego, szczegółowego) upoważnienia w obowiązujących przepisach prawa (przepisu prawa materialnego). Z teoretycznego punktu widzenia można za Michałem Kuleszą przyjąć, że istniejący konserwatyzm podejścia do swobody decyzyjnej JST wynika z kontekstu kulturowego (wywodzącego się z minionego ustroju), w tym m.in. z obawy przed “wynaturzeniami administracji”, i związany jest przy tym z tradycyjnym/klasycznym pojmowaniem zarówno funkcji prawa administracyjnego, jak i jego wykładni. Z praktycznego punktu widzenia wydaje się natomiast, że źródeł kwestionowania legalności podjęcia aktu JST w przypadku braku konkretnego przepisu w przedmiocie wypełniania zadań (i/lub formy ich finansowania), mimo istnienia kompetencji ogólnych (art. 6 i 7 u.s.g.), upatrywać można w przenoszeniu na grunt stanowienia aktów normatywnych przez organy władzy wykonawczej (sprawowanej przez JST) administracyjnoprawnej zasady kompetencyjności – która znajduje zastosowanie do aktów stosowania prawa (aktów indywidualnych). Zgodnie z nią organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Owemu przenoszeniu administracyjnoprawnej zasady kompetencyjności na aktywność prawotwórczą/legislacyjną JST sprzyja najczęściej nieprawidłowa, moim zdaniem, interpretacja powoływanej notorycznie – i skądinąd w różnych redakcjach – reguły, zgodnie z którą “w prawie publicznym obowiązuje zasada, że dozwolone jest to, na co ustawa zezwala”. Jak wskazano, jest ona różnie i w rozmaitych kontekstach powoływana przez organy orzecznicze, np.: “organ administracyjny nie działa bowiem w myśl zasady: «co nie jest zakazane, jest dozwolone», lecz podług żelaznej w prawie administracyjnym reguły: «dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa»” czy też: “działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa”. Stąd już blisko do uznania wymogu przestrzegania nie tylko “zakresu własnych kompetencji i wymaganej procedury, ale także zgodności treści aktu z dyspozycją właściwego przepisu prawa materialnego”. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wskazane wcześniej ogólne dozwolenie ustawowe na podejmowanie działań przybiera (powinno przybierać) różne formy – w zależności od tego, jakiej sfery funkcjonowania organów władzy czy administracji publicznej dotyczy (o czym mowa będzie dalej) – jednak w tym zakresie nie znajdziemy w orzecznictwie specjalnego rozróżnienia i uzasadnienia.
Dominujący pogląd, że realizacja i finansowanie danego zadania przez wspólnotę samorządową, a w szczególności gminę, wymagają podstawy prawnej w postaci konkretnego przepisu prawa (materialnego), jest – uogólniając – wynikiem braku dostatecznej refleksji przede wszystkim nad rozgraniczaniem kompetencji/uprawnień JST (jako organów władzy) w zakresie stanowienia aktów normotwórczych (prawa miejscowego oraz prawa wewnętrznego), a także rozróżnieniem powyższych kompetencji od “przypisanego” zakresu zadań (w tym własnych).
2. Ramy decyzyjności samorządów gminnych – analiza wzorca normatywnoprawnego
Niniejsze rozważania zacząć wypada od powołania konstytucyjnej zasady, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zasada legalizmu implikuje istnienie pewnych ogólnych prawideł, których część – z uwagi na dalsze wywody – warto w tym miejscu przytoczyć. Mianowicie:
1) podjęcie określonych działań przez organy władzy publicznej musi znajdować stosowne (wyraźne) upoważnienie (kompetencję, podstawę) w obowiązującym prawie. Oznacza to jednocześnie zakaz domniemania kompetencji w przypadku braku regulacji oraz niemożność wywodzenia jej z innej rodzajowo podstawy prawnej działania;
2) interpretacja przepisów kompetencyjnych musi być ścisła, co oznacza także wykluczenie dokonywania wykładni prawa, polegającej na dorozumianym ograniczeniu obowiązywania przepisów, “(...) nawet w sytuacji, gdy «wykładnia» taka zostaje dokonana ze słuszną intencją”; szczególny wymiar mają tutaj wykładnia art. 7 ust. 2 u.s.g. i definiowanie w jego świetle obowiązkowych i fakultatywnych zadań własnych JST;
3) działanie organu musi przebiegać wedle ustanowionych procedur; ma to szczególne znaczenie w toku działalności prawotwórczej (zapewnia m.in. demokratyzm postępowania);
4) konieczność działania “w granicach prawa” zobowiązuje organy władzy publicznej do prze-
strzegania prawa, co oznacza, że muszą one zarówno respektować wprowadzone prawnie zakazy, jak i stosować ustanowione nakazy;
5) pojęcie prawa wyznaczającego granice (ramy) zachowań organów władzy publicznej należy odnosić nie tylko do aktów powszechnie obowiązujących, lecz także – w przypadku procesu prawotwórczego – do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym.
Zanim powyższe ustalenia odniesione zostaną do podejmowania decyzji przez gminy, należy wskazać, że istotne znaczenie ma także, z jakiego rodzaju aktem w sprawie realizacji i finansowania zadań gminnych mamy do czynienia. Odróżnić trzeba bowiem kompetencje i granice regulacyjne dotyczące aktów prawa miejscowego i aktów prawa wewnętrznego.
I tak, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie JST ustanawiają akty prawa miejscowego. Warto w tym miejscu uwypuklić kontekstowe znaczenie tego unormowania. Chodzi tu o różnice zachodzące w konstrukcji podstaw do wydawania poszczególnych rodzajów aktów wykonawczych. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do regulacji dotyczącej rozporządzeń. O ile bowiem akty prawa miejscowego wydawane są “na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”, o tyle rozporządzenia wydawane są “na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu” (art. 92
ust. 1 Konstytucji RP). Porównanie powołanych zasad już wstępnie prowadzi do ustalenia, że podstawa (ustawowa) wydania aktu prawa miejscowego ma z zasady charakter ogólniejszy (a nie określony w sposób szczegółowy, jak w przypadku rozporządzenia). Oczywiście nie można zapominać, że w stosunku do aktów (prawa miejscowego) kreujących obowiązki podmiotów (np. o charakterze finansowym, jak uchwały określające wysokość stawek podatkowych) w grę wchodzą także dodatkowe “obostrzenia” konstytucyjne. Wracając jednak do meritum – są jeszcze kolejne argumenty za ogólniejszym traktowaniem uprawnień JST w sferze decyzyjnej. Otóż ustawą zasadniczą wprowadzone zostało domniemanie kompetencji JST w zakresie realizacji zadań publicznych (w ramach ustaw) niezastrzeżonych dla innych władz publicznych. Przy czym jest ono najszersze w odniesieniu do samorządów gminnych (art. 164 ust. 2 Konstytucji RP). Realizacja zadań następuje zaś – co istotne – we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). W tym kontekście nie mniej ważne jest, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne (art. 166 ust. 1).
W świetle powyższego można uznać, że gminy, jako podstawowe JST, w ramach przyznanej im podmiotowości publicznoprawnej są odpowiedzialne za zaspakajanie potrzeb wspólnoty. Zgodnie z taką “wytyczną” mają prawo i są zobowiązane do podejmowania określonych działań, oczywiście z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń (w tym zakazów, trybu i formy podejmowania decyzji). Przepisy art. 6 i 7 ust. 1 u.s.g. korespondują z powołanymi regulacjami konstytucyjnymi. Ustawowy zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone dla innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). W ramach tego zakresu szczególne miejsce przypada zaspokajaniu potrzeb wspólnoty realizowanych jako zadania własne (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Przy czym w art. 6
ust. 2 u.s.g. postanowiono, że rozstrzyganie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym należy – w związku z brakiem innych postanowień ustawowych – do gminy. Na podstawie przedstawionych regulacji można określić granice swobody decyzyjnej w zakresie zadań realizowanych przez gminę. Przyjmując, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, w kontekście wspomnianych reguł wynikających z zasady legalizmu, stwierdzić można, że:
1) ogólną i wystarczającą podstawą prawną do podjęcia decyzji o realizacji i finansowaniu zadania przez gminę są postanowienia art. 6 i/lub art. 7 ust. 1 u.s.g. (w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP) – znajduje się tam bowiem wyraźne upoważnienie gminy do wykonywania wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (niezastrzeżonych dla innych podmiotów). Przy czym podkreślenia wymaga, że bezwzględnie przestrzegane muszą być ewentualnie istniejące w danej materii spraw nakazy i zakazy ustawowe. Odrębną kwestią jest, że nie wszystkie przepisy powinny być traktowane jako nakazy/zakazy;
2) kompetencja do podjęcia rozstrzygnięcia należy do gminy, czyli zgodnie z regulacjami ustrojowymi – do rady gminy (art. 18 i art. 41 u.s.g.);
3) procedura podjęcia aktu powinna odpowiadać wymogom ustawy ustrojowej oraz postanowieniom statutu gminy w tym zakresie;
4) akt musi być ogłoszony zgodnie z procedurą ogłaszania aktów prawa miejscowego.
Z uwagi na specyfikę organizowania i finansowania zadań w ramach struktury organizacyjnej JST wspomnieć wypada o pewnych odmiennościach w odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego (w tym uchwał budżetowych, wieloletnich prognoz finansowych czy uchwał w sprawie dotacji dla zakładów budżetowych). W przypadku ich podejmowania zakres swobody decyzyjnej (w sprawach finansowych) jest najczęściej węższy niż w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Oczywiście twierdzenie to wymaga uzasadnienia. Na początku należy wskazać, że z dyspozycji art. 93 Konstytucji RP wynika “jedynie”, że akty prawa wewnętrznego są wydawane “tylko na podstawie ustaw” i kierowane wyłącznie do organizacyjnych jednostek podległych organowi wydającemu akt (obowiązują tylko w nich). Z kolei w zakresie gospodarki finansowej ustawy ustanawiają najczęściej szczegółowe wymagania dotyczące konstrukcji owych aktów prawa wewnętrznego JST, a także organ właściwy do podjęcia aktu czy zasady proceduralne jego podjęcia. Stąd też organy JST zobowiązane do respektowania wymogów ustawowych z jednej strony muszą spełniać określone w ustawie kryteria (kompetencje, konstrukcje i tryb podjęcia) aktów, zaś z drugiej strony – jeśli upoważnienie jest szczegółowe i ma charakter zamknięty – nie mogą regulować w takim akcie materii nieprzewidzianej przez ustawodawcę. Nie oznacza to wszakże, że kwestionowane w takich aktach mogą być celowość i wysokość wydatków na zadania JST (gminne) – z uwagi na wynikającą z kompetencji gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty lokalnej zasadę właściwości gmin w zakresie określania spraw publicznych, a także ze względu na związaną z tym swobodę polityczną “w określaniu kierunków i wysokości wydatków publicznych”. Na marginesie nadmienić trzeba, że swobodę w zakresie stanowienia aktów wykonawczych próbują także czasami realnie, wbrew ustawom, ograniczyć/rozbudować inne organy czy instytucje. Przykładem może być opublikowany na stronach Ministerstwa Finansów dokument Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego. Metodyka opracowania. Zawiera on m.in. wzór wieloletniej prognozy finansowej, który nie dość, że nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, to dodatkowo “wprowadza” nowe, nieprzewidziane ustawą konstrukcje – nieuprawnienie modyfikując zakres “upoważnienia i ustanowione granice ustawowe” aktu prawa wewnętrznego. Przy czym – co istotne – prawdopodobnie JST będą faktycznie poniekąd zmuszane do stosowania tego wzoru, ponieważ już trwa testowanie owego wzoru w użytkowanym przez samorządy terytorialne programie Besti@.
3. Konkluzje
Poczynione rozważania uprawniają do stwierdzenia, że postawiona teza o potrzebie zrewidowania dotychczasowych poglądów na zakres swobody/samodzielności decyzyjnej JST, a w szczególności gmin – jest zasadna. W praktyce najczęściej dochodzi do nadinterpretacji (swobodnego uszczegóławiania/dopełniania) słusznej, skądinąd ogólnej, reguły, że w prawie publicznym dozwolone jest to, na co zezwala ustawa. Brakuje przy tym refleksji na temat tego, jak kształtuje się ów zakres zezwolenia ustawowego w zależności od kategorii spraw oraz rodzaju podejmowanego przez JST rozstrzygnięcia.
W omawianym obszarze powinny być oczywiście podjęte pogłębione badania naukowe. Jednak w sferze praktyki wiele mogą uczynić także RIO, poprzez niekwestionowanie uchwał w sprawach finansowych (aktów prawa miejscowego, a także prawa wewnętrznego w sferze merytorycznej/wydatkowej) tylko na podstawie takiej racji, że brakuje przepisu szczegółowego przewidującego podjęcie przez gminę takiej decyzji. Pozostaje mieć nadzieję, że z czasem da się przekonać zarówno RIO, jak i sądy administracyjne do takiego podejścia.
dr hab. Joanna M. Salachna
jest adiunktem w Katedrze Finansów Publicznych i Prawa Finansowego Uniwersytetu w Białymstoku, profesorem nadzwyczajnym w Wyższej Szkole Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży oraz członkiem Kolegium RIO w Białymstoku.