Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport dotyczący prawidłowości nadzoru wojewodów nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w latach 2023-2025.

„Wyniki kontroli NIK w czterech urzędach wojewódzkich: Pomorskim, Lubelskim, Lubuskim i Warmińsko-Mazurskim ujawniły problemy o charakterze systemowym i organizacyjnym mające wpływ na podstawowe założenia funkcjonowania nadzoru wojewodów nad samorządami. W trzech urzędach stwierdzono przypadki niejednolitego podejścia interpretacyjnego do postanowień aktów regulujących tę samą sferę działalności. W efekcie niektóre z tych aktów zostały wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z powodu niezgodności z prawem, natomiast inne naruszające te same przepisy prawa, wobec niepodjęcia takiego rozstrzygnięcia, nadal obowiązywały” – poinformowała NIK w raporcie pokontrolnym.

Kontrolerzy stwierdzili również u wszystkich wojewodów przypadki opieszałego realizowania obowiązku ogłaszania aktów prawa miejscowego stanowionego przez jednostki samorządu terytorialnego lub orzeczeń stwierdzających ich nieważność, a u dwóch również przypadki ich nieogłoszenia.

Jak wynika z raportu NIK, do wojewodów w kontrolowanym okresie wpłynęło łącznie 125,5 tys. aktów normatywnych (uchwał i zarządzeń). Oznacza to, że na jednego pracownika urzędu wojewódzkiego w okresie objętym kontrolą przypadało od 1600 do ponad 2500 aktów normatywnych do zweryfikowania.

„Znaczne obciążenie pracą nie sprzyjało właściwemu wykonywaniu nadzoru. Wojewodowie wydali 2802 rozstrzygnięcia nadzorcze, które dotyczyły 2 proc. aktów normatywnych przekazanych do nadzoru. W 858 przypadkach (30 proc.) wojewodowie orzekli o nieważności aktów normatywnych w całości oraz w 1944 przypadkach (70 proc.) w części” – poinformowała NIK.

W ocenie kontrolerów jedynie wojewoda lubelski w sposób jednolity oceniał postanowienia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie ich zgodności z prawem w stosunku do tej samej sfery działalności jednostek samorządu terytorialnego.

„Pozostali trzej skontrolowani wojewodowie nie zapewnili w rozstrzygnięciach nadzorczych jednolitego podejścia interpretacyjnego w ww. zakresie. W ramach tego zagadnienia kontrolerzy zbadali 40 uchwał jst, które nie zostały zakwestionowane przez wojewodów. W wyniku czego stwierdzili, że pięć z nich zawierało postanowienia uznane przez tych samych wojewodów za niezgodne z prawem w innych uchwałach jst, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia ich nieważności” – podkreśliła NIK.

Kontrolerzy zwrócili uwagę, że na 125,5 tys. aktów normatywnych organów jst, które wpłynęły do skontrolowanych wojewodów w okresie objętym kontrolą, jedynie w 166 przypadkach (głównie Wojewoda Lubuski) zastosowano środek nadzoru w postaci wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (Wojewodowie Pomorski i Lubelski nie stosowali tego środka nadzoru w ogóle).

„Zdaniem NIK, niestosowanie tego środka pozbawia nadzór wojewodów funkcji edukacyjnej polegającej na wskazywaniu organom jednostek samorządu terytorialnego zasad prawidłowego stanowienia prawa, w szczególności zgodnie z zasadami techniki prawodawczej” – zaznacza NIK w komunikacie.

Podobne zastrzeżenia kontrolerów wzbudziło sporadyczne korzystanie przez wojewodów z uprawnienia do wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia przy wszczęciu albo w toku postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności.

„Trzej wojewodowie nie korzystali z tego instrumentu nadzoru, a jeden korzystał z niego sporadycznie. W ocenie NIK uprawnienie to powinno stanowić istotny element nadzoru zapobiegający wywołaniu skutków prawnych przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, przez akty, które weszły w życie” – podkreśliła NIK.

Kontrola wykazała również, że 34 proc. ze 130 zbadanych aktów ogłoszono z nieuzasadnioną zwłoką wynoszącą od jednego do 60 dni (w stosunku do przyjętego na potrzeby kontroli terminu 14 dni od dnia przekazania aktu do publikacji), a 5 proc. aktów nie ogłoszono w ogóle.

„Publikowanie ze zwłoką aktów prawa miejscowego niekorzystnie oddziałuje na funkcjonowanie wspólnot samorządowych, ponieważ odwleka możliwość ich stosowania” – podkreśliła NIK.

Kontrolerzy zwrócili również uwagę na sytuacje, gdy ogłoszone uchwały organów jst wchodzą w życie, a następnie są przez wojewodę unieważniane.

„Wynika to z niezależności obowiązku niezwłocznego ogłaszania przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów normatywnych od prowadzonego przez niego postępowania nadzorczego wobec tych aktów, a to z kolei prowadzi do chaosu w porządku prawnym na terenie danego samorządu terytorialnego. Ponadto brak obowiązku zamieszczania przy akcie podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym informacji o wstrzymaniu wykonania przez wojewodę aktu, w sytuacji, gdy skorzystał on z tego uprawnienia wszczynając postępowanie lub w jego toku, powoduje, że członkowie wspólnot samorządowych nie posiadają kompletnej informacji o jego statusie” – czytamy w komunikacie NIK.

Z ustaleń kontroli wynika, że samorządy przeważnie prawidłowo i rzetelnie wykonywały zadania związane z nadzorem wojewodów. Kontrolerzy stwierdzili jeden przypadek stosowania nieważnej uchwały pomimo rozstrzygnięcia wojewody.

W wyniku kontroli NIK sformułowała wnioski do MSWiA o przygotowanie rozwiązań legislacyjnych polegających na zamieszczaniu przy akcie podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym informacji o wstrzymaniu jego wykonania przez wojewodę, w sytuacji gdy skorzystał z takiej możliwości, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności albo w toku tego postępowania.

NIK postuluje również wypracowanie rozwiązań zapewniających jednolite postępowanie wojewodów w skali całego kraju w zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach nadzorczych, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku informowania o wszczęciu i zakończeniu postępowania, i korzystanie przez wojewodów w większym stopniu z możliwości wstrzymywania wykonania aktu oraz stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa.

MSWiA poinformowało Izbę, że proceduje aktualnie projekt ustawy częściowo odpowiadający wskazanemu wnioskowi.

mam/