W rozmowie z Serwisem Samorządowym PAP szef Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego Szkoły Głównej Handlowej przyznał, że na razie średnie dane finansowe dla całego sektora samorządowego mogą wyglądać bardzo dobrze. Ostrzegł jednak, że część małych i tracących mieszkańców miast i gmin z roku na rok ma coraz mniej możliwości inwestowania w swoją przyszłość.

„Mniej mieszkańców oznacza mniejszą bazę dochodową, ale nie oznacza proporcjonalnie mniej dróg, szkół, wodociągów, transportu czy budynków do utrzymania” – wskazał profesor. 

Jego zdaniem bez wprowadzenia elastyczności i nowych modeli świadczenia usług, samorządy będą zmuszone finansować coraz większą infrastrukturę dla coraz mniejszej liczby ludności. Według niego konieczna jest tu odwaga m.in. w dostosowywaniu sieci szkół czy transportu do realiów demograficznych.

Profesor zaznaczył jednak, że nie wystarczy dać samorządom więcej pieniędzy.

„Trzeba sprawić, żeby system pozwalał im lepiej wykorzystywać pieniądze, które już mają. Sama zmiana determinant nie rozwiąże problemu. Potrzebujemy jednocześnie lepszego algorytmu, racjonalnego systemu wyrównawczego, bodźców do efektywnego zarządzania i celowanych instrumentów rozwojowych” – podkreślił prof. Sierak.

Jego zdaniem niedawna reforma dochodów JST to dopiero pierwszy etap porządkowania finansów lokalnych, a „najtrudniejsza reforma samorządowa dopiero przed nami”.

„Teraz potrzebujemy reformy drugiego etapu – nie po to, by ratować samorządy przed dzisiejszym kryzysem, ale po to, by przygotować je na przyszłość, w której mieszkańców będzie mniej, będą starsi, a różnice między poszczególnymi JST będą coraz większe” – podkreślił ekspert.

Według niego najlepszy moment na wdrożenie zmian przypada właśnie teraz, kiedy sektor wykazuje jeszcze dobre wyniki finansowe. Zdaniem eksperta, odwlekanie reformy doprowadzi do pogłębienia kryzysu w przyszłości. 

„Najbardziej kosztowną decyzją może okazać się brak decyzji” – ostrzegł prof. Sierak, wskazując na nieuchronność starzenia się społeczeństwa i wyludniania części gmin.

Serwis Samorządowy PAP: Prezentując w lipcu odczyt Wskaźnika Aktywności Rozwojowej Samorządów powiedział Pan, że "to jeszcze nie kryzys, ale mniejsze samorządy są już na granicy wytrzymałości". Tymczasem resort finansów zaprezentował optymistyczny raport na temat skutków reformy dochodów samorządów po roku od jej wdrożenia. Wynika z niego, że w 2025 r. JST zanotowały nadwyżkę 1,8 mld, a łączny, dodatni efekt reformy w dwuletnim okresie to aż 53,3 mld zł. Jak Pan to skomentuje?  

Prof. Jacek Sierak: Nie widzę tu rzeczywistej sprzeczności. Dane Ministerstwa Finansów i wyniki WARS pokazują dwa różne aspekty sytuacji samorządów. Dane zagregowane opisują kondycję całego sektora JST, natomiast WARS pozwala zobaczyć również zróżnicowanie sytuacji poszczególnych jednostek i ocenę ich możliwości rozwojowych. Trzeba więc wyraźnie rozdzielić dwie kwestie: stabilność finansową i zdolność do rozwoju.

Reforma dochodów JST niewątpliwie poprawiła sytuację całego sektora. W 2025 r. dochody JST były wyższe, niż wynikałoby to ze starego systemu. Samorządy zakończyły rok nadwyżką budżetową i wysoką nadwyżka operacyjną. To dane, których nie można ignorować.

Nie powiedziałbym więc, że polskie samorządy jako sektor znajdują się dziś w kryzysie finansowym. Dane zagregowane takiej tezy nie potwierdzają. Nie oznacza to jednak, że wszystkie JST są w równie dobrej sytuacji. Badanie WARS pokazuje, że najlepsze perspektywy mają przede wszystkim duże miasta, natomiast znacznie ostrożniej swoją przyszłość oceniają mniejsze i słabsze jednostki.

Dlatego określenie „na granicy wytrzymałości” rozumiałbym przede wszystkim jako granicę możliwości rozwojowych, a nie granicę wypłacalności. Można przecież mieć zbilansowany budżet, terminowo regulować zobowiązania, a nawet osiągać nadwyżkę operacyjną, a jednocześnie mieć coraz mniejszą zdolność do finansowania inwestycji. Problem wielu mniejszych samorządów można więc ująć bardzo prosto: mają środki na bieżące funkcjonowanie, ale coraz trudniej znaleźć im pieniądze na rozwój. Szczególnie dotyczy to jednostek, które tracą mieszkańców. Demografia działa na nie z dwóch stron: zmniejsza bazę dochodową, ale nie powoduje proporcjonalnego spadku kosztów utrzymania infrastruktury i usług. Droga nadal pozostaje drogą, wodociąg trzeba utrzymywać, a szkoły, transport czy budynki komunalne nie stają się automatycznie tańsze tylko dlatego, że korzysta z nich mniej osób.

Może w ten sposób powstać mechanizm: mniej mieszkańców → słabsza baza dochodowa → wyższy koszt usług na mieszkańca → mniej środków na inwestycje → słabsza atrakcyjność gminy → dalszy odpływ mieszkańców. To właśnie pułapka rozwojowa, której nie widać w pełni w średnich danych dla całego podsektora samorządowego.

Dlatego wyników reformy nie powinniśmy oceniać wyłącznie pytaniem, czy samorządy mają i będą miały więcej pieniędzy. Równie ważne jest pytanie, czy mają wystarczającą zdolność do finansowania rozwoju w kolejnych latach. Przed JST stoją bowiem nowe, bardzo kapitałochłonne wyzwania: demografia, zmiany klimatu, bezpieczeństwo czy transformacja infrastruktury.

Podobnie należy patrzeć na zadłużenie. Samego długu nie można utożsamiać z zagrożeniem. Jeżeli finansowane są nim produktywne inwestycje, może być racjonalnym narzędziem rozwoju. Problem polega na tym, że właśnie słabsze demograficznie jednostki mają często mniejszą zdolność do wykorzystania tego instrumentu.

Podsumowując: reforma dochodów JST poprawiła kondycję finansową samorządów w ujęciu zbiorczym, ale nie zlikwidowała dużego zróżnicowania między poszczególnymi jednostkami. Coraz wyraźniej uwidacznia się więc problem zróżnicowanej zdolności rozwojowej samorządów. 

Serwis Samorządowy PAP: Zgadza się Pan z tezą MF, że skutki reformy oraz wyniki finansowe JST po pierwszym roku od wdrożenia reformy "nie wskazują na potrzebę nagłych, głębokich i pilnych zmian systemowych”?

Prof. Jacek Sierak: Zgodziłbym się z Ministerstwem Finansów częściowo. Jeżeli przez „nagłe, głębokie i pilne zmiany” rozumiemy gwałtowną przebudowę całego systemu dochodów JST, to rzeczywiście nie widzę dziś podstaw do takiej rewolucji. Jeżeli jednak mielibyśmy z tego wyciągnąć wniosek, że reforma jest już zakończona i system nie wymaga dalszych korekt, to z takim stwierdzeniem trudno się zgodzić.

Reforma była potrzebna i poprawiła sytuację finansową JST. Zwiększyła stabilność dochodów i wzmocniła znaczenie dochodów własnych. Dobry pierwszy wynik nie oznacza jednak, że rozwiązaliśmy wszystkie problemy systemu finansowania samorządów.

O kondycji finansowej JST nie decyduje wyłącznie wielkość dochodów, ale również ich struktura, rzeczywista autonomia dochodowa oraz sposób uwzględniania zróżnicowanych potrzeb poszczególnych jednostek. Dlatego warto dziś przejść od pytania „czy samorządy dostały więcej pieniędzy?” do pytania: czy konstrukcja systemu pozwala im wykorzystać te środki w sposób odpowiadający rzeczywistym potrzebom i lokalnym strategiom rozwoju?

Dotyczy to na przykład systemu wyrównawczego. Jest on potrzebny, ponieważ miejsce zamieszkania nie powinno decydować o dostępie do podstawowych usług publicznych. Jednocześnie powinien wyrównywać przede wszystkim szanse i możliwości świadczenia usług, a nie niwelować efekty dobrego zarządzania. Jeżeli gmina zwiększa bazę podatkową, przyciąga mieszkańców i inwestorów, racjonalizuje sieć szkół, lepiej wykorzystuje majątek czy współpracuje z sąsiednimi JST, powinna odczuwać finansową korzyść z tych działań. System nie powinien tworzyć bodźca, w którym bardziej opłaca się utrzymywać istniejący kosztochłonny model niż podejmować trudne decyzje organizacyjne, wprowadzać mechanizmy racjonalizuje, działać efektywnie. Z punktu widzenia korzyści dla całego sektora publicznego, takie podejmowane przez włodarzy proefektywnościowe działania, bazujące na mechanizmach zarządzania strategicznego, powinny być doceniane, nagradzane i promowane.. Dotyczy to zresztą nie tylko samorządów, ale przede wszystkim całego sektora finansów publicznych. 

Drugi problem to sposób określania potrzeb wydatkowych. Dwie gminy o podobnym poziomie dochodów mogą mieć zupełnie różne koszty realizacji zadań – ze względu na strukturę wieku mieszkańców, tempo zmian demograficznych, rozproszenie ludności czy stan i skalę infrastruktury. Dlatego powiedziałbym: nie potrzebujemy dzisiaj rewolucji, ale potrzebujemy drugiego etapu reformy. Pierwszy etap odpowiedział na pytanie, jak zwiększyć stabilność i przewidywalność dochodów JST. Drugi powinien odpowiedzieć na pytania, jak lepiej mierzyć rzeczywiste potrzeby wydatkowe, jak uwzględnić zróżnicowanie demograficzne, jak skonstruować system wyrównawczy i jak zapewnić zdolność inwestycyjną słabszych jednostek.

Jest przy tym jeszcze szersza kwestia. Po 35 latach funkcjonowania samorządu terytorialnego warto zastanowić się nie tylko nad systemem finansowym, ale nad całym modelem samorządności: kompetencjami, zadaniami i źródłami ich finansowania. To nie jest już ten sam samorząd, który tworzyliśmy w 1990 r. Wiele podstawowych zapóźnień infrastrukturalnych zostało w znacznym stopniu zniwelowanych, natomiast pojawiły się nowe wyzwania: transformacja energetyczna, zmiany klimatu, starzenie się społeczeństwa, depopulacja, cyfryzacja, bezpieczeństwo czy nowe modele świadczenia usług społecznych.

Dlatego być może potrzebujemy dziś swoistego „bilansu samorządności” po 35 latach: przeglądu zadań, kompetencji, kosztów ich realizacji i źródeł finansowania. Najpierw powinniśmy odpowiedzieć na pytanie, jakie zadania i na którym szczeblu powinny być realizowane, a dopiero później – jakie źródła dochodów powinny być do nich przypisane. 

W szczególności warto przeanalizować odpowiedzi na kilka podstawowych pytań:

1. Co samorządy zrobiły w ciągu 35 lat i które zadania straciły swój dotychczasowy charakter?
2. Jakie nowe zadania pojawiły się w międzyczasie?
3. Które zadania powinny pozostać na poziomie gminy, które powinny być realizowane wspólnie, a które powinny zostać przesunięte na powiat, województwo albo państwo?
4. Jak zmieniły się koszty realizacji tych zadań?
5. Czy źródła dochodów są nadal właściwie przypisane do odpowiedzialności poszczególnych szczebli?
6. Na ile efektywny jest system świadczenia usług publicznych ?

Dopiero taki przegląd pozwoliłby odpowiedzieć na pytanie, czy dzisiejszy model finansowania jest rzeczywiście adekwatny do dzisiejszego modelu zadań.

Kończąc ten watek - nie jest potrzebna rewolucja,  lecz ewolucja systemu, oparta na doświadczeniach pierwszego roku jego funkcjonowania – i szerszym przeglądzie modelu samorządowego.

Serwis Samorządowy PAP: Jak ocenia Pan możliwość korekty obecnego systemu dochodów JST bez "dosypywania" dodatkowych środków? Czy sama korekta w determinantach wystarczy żeby naprawić system tak jak chciałyby samorządy?

Prof. Jacek Sierak: Część problemów można skorygować bez zwiększania ogólnej puli środków, ale sama korekta determinant nie wystarczy.

Jeżeli problem polega na tym, że istniejące środki są dzielone według niedoskonałego mechanizmu, pierwszą odpowiedzią nie musi być zwiększanie całej puli. Można poprawić algorytm, zaktualizować dane, zmienić wagi czy lepiej uwzględnić rzeczywiste koszty realizacji usług. Jest to szczególnie ważne w warunkach szybkich zmian demograficznych i kosztowych. Jeżeli w ciągu kilku lat zmienia się liczba uczniów, struktura wieku mieszkańców, czy koszty transportu, system oparty przede wszystkim na danych historycznych może reagować z opóźnieniem.

Zmiana determinant pozwala więc odpowiedzieć na pytanie: jak sprawiedliwiej i efektywniej podzielić istniejące środki? Nie odpowiada natomiast na pytanie, skąd wziąć pieniądze na inwestycję, na którą dana gmina po prostu nie ma przestrzeni finansowej.

Dlatego korektę systemu widziałbym co najmniej na trzech poziomach.

Po pierwsze – poprawa algorytmu: aktualizacja danych i determinant, zmiana wag oraz lepsze uwzględnienie demografii i rzeczywistych kosztów świadczenia usług.

Po drugie – korekta systemu wyrównawczego: trzeba znaleźć równowagę między solidarnością a motywacją do rozwoju. System powinien chronić mieszkańców słabszych jednostek, ale powinien uwzględniać również efekty dobrego lub złego zarządzania.

Po trzecie – celowane instrumenty rozwojowe: w przypadku niektórych problemów dodatkowe środki będą jednak potrzebne (z różnych źródeł finansowania). Dotyczy to zwłaszcza długoterminowego finansowania infrastruktury, inwestycji ponadlokalnych, transformacji usług publicznych czy wsparcia obszarów depopulacyjnych. Jeżeli inwestycja będzie służyła mieszkańcom przez 30, 40 czy 50 lat, trudno oczekiwać, że cały jej koszt zostanie poniesiony przez jeden budżet w krótkim okresie.

Tak więc obecny system można w istotnej części poprawić bez zwiększania całej puli pieniędzy dla JST, ale sama korekta determinant nie wystarczy. Zasadne jest połączenie lepszego algorytmu, odpowiednio skonstruowanego systemu wyrównawczego i celowanych instrumentów rozwojowych.

Serwis Samorządowy PAP: Na ile obecny model ustrojowo-finansowy gwarantuje jeszcze samorządom zrównoważony rozwój? Jakie zmiany w kontekście chociażby pogarszającej się sytuacji demograficznej są potrzebne i kogo zabolą najbardziej?

Prof. Jacek Sierak: Nie wszystkim samorządom obecny model gwarantuje już zrównoważony rozwój. Przede wszystkim dlatego, że zmieniły się warunki, w których one funkcjonują. 

Demografia staje się jednym z podstawowych parametrów finansów samorządowych. Mamy jednocześnie spadek liczby mieszkańców, starzenie się społeczeństwa, zmniejszanie liczby osób w wieku produkcyjnym i mniej dzieci, przy czym skala tych procesów jest bardzo zróżnicowana przestrzennie.

Badanie WARS dobrze pokazuje tę różnorodność. Mamy małe gminy rozwijające się dzięki suburbanizacji, jednostki stabilne, ale również małe miasta tracące mieszkańców i obszary, które starzeją się lub tracą przede wszystkim młodych ludzi. Ich sytuacja i potrzeby są zupełnie różne. Dlatego system powinien uwzględniać nie tylko liczbę mieszkańców, ale również strukturę wieku, tempo zmian demograficznych, liczbę dzieci, udział osób pracujących, przestrzenne rozproszenie ludności, koszt utrzymania infrastruktury oraz rzeczywisty koszt świadczenia usług.

Demografia wymusi również zmianę sposobu organizowania usług publicznych. Jeżeli dzieci będzie mniej, trzeba będzie zmieniać organizację sieci szkół. Jeżeli mieszkańcy będą starsi, inaczej trzeba będzie organizować transport i usługi społeczne. Jeżeli ludność będzie bardziej rozproszona, konieczne będą nowe modele świadczenia usług. Może to oznaczać koniczność większej współpracy kilku samorządów, wspólne jednostki organizacyjne, cyfryzację, racjonalizację sieci szkół, nowe modele transportu, lepsze wykorzystanie majątku czy dostosowanie infrastruktury do rzeczywistego popytu.

Jest jednak jeden bardzo ważny warunek: system finansowy powinien premiować racjonalizację, a nie konserwować istniejący stan (jeśli nie on efektowny). Jeżeli samorząd podejmuje trudną decyzję organizacyjną i dzięki niej obniża koszty, powinien mieć możliwość wykorzystania przynajmniej części wygenerowanych oszczędności na inwestycje i rozwój. Nie możemy jednak oczekiwać, że wszystkie JST poradzą sobie wyłącznie poprzez racjonalizację. Dlatego potrzebne są także długoterminowe instrumenty finansowania infrastruktury, dopasowane do okresu jej użytkowania. Ważna jest dywersyfikacja źródeł finansowania, ale zawsze na bazie własnego potencjału finansowego.

Jest jeszcze jeden problem, który wymaga znacznie szerszego spojrzenia – potrzeba wypracowania standardów świadczenia usług publicznych, dających ich wyższą efektywność ekonomiczną, społeczną i finansową. Dotyczy to szczególnie oświaty i ochrony zdrowia, ale w istocie funkcjonowania całego sektora publicznego. Jeżeli przez trzydzieści lat nie potrafimy trwale usprawnić systemu finansowania oświaty, jeżeli samorządy niezmiennie zmagają się z kosztami realizacji zadań oświatowych, a problemy organizacyjne i finansowe szpitali od lat pozostają nierozwiązane, to trudno uznać je wyłącznie za problemy niedostatecznego finansowania. Ich trwałość wskazuje na strukturalny charakter. W takiej sytuacji zasadne jest wypracowanie racjonalnego modelu organizacji i świadczenia usług, określającego pożądany standard, sposób jego zapewnienia oraz akceptowalny koszt. Jest to szczególnie istotne w warunkach narastających deficytów budżetowych całego sektora finansów publicznych. Nie stać nas już na finansowanie usług publicznych bez jednoczesnej odpowiedzi na pytanie, czy sposób ich organizacji jest ekonomicznie i społecznie efektywny. Chodzi przy tym nie o ograniczanie dostępności usług, lecz o takie przeorganizowanie ich świadczenia, aby przy ograniczonych zasobach publicznych zapewnić mieszkańcom możliwie najlepsze rezultaty. Odnosząc się do problemu decentralizacji – wydaje się, że obecnie niektóre kompetencje władz samorządowych są tu nadmiernie ograniczone (co nie jest zgodne z istotą samorządności) .

Zrównoważony rozwój samorządów nie powinniśmy więc oceniać wyłącznie poprzez dochody, zadłużenie i nadwyżkę operacyjną. Trzeba patrzeć szerzej: demografia, potencjał dochodowy, koszt usług, ich jakość, zdolność inwestycyjna i potencjał gospodarczy. Jakie zmiany są potrzebne?

Po pierwsze, demografia powinna na stałe zostać wpisana do systemu finansowego JST – nie jako jednorazowy parametr, lecz jako jeden z podstawowych elementów prognozowania dochodów i potrzeb wydatkowych.

Po drugie, trzeba poprawić determinanty potrzeb wydatkowych, tak aby lepiej odzwierciedlały rzeczywiste koszty świadczenia usług w warunkach depopulacji.

Po trzecie, potrzebne są instrumenty dla samorządów tracących mieszkańców. Nie chodzi o permanentne finansowanie ich bieżącego funkcjonowania, lecz o umożliwienie im przeprowadzenia transformacji infrastruktury, transportu, edukacji, usług społecznych i gospodarki komunalnej.

Po czwarte, trzeba wzmocnić bodźce do efektywnego zarządzania. System wyrównawczy powinien chronić słabsze jednostki, ale jednocześnie nie może karać za efektywność.

Po piąte, potrzebne są instrumenty długoterminowego finansowania inwestycji, których okres finansowania powinien być lepiej dopasowany do okresu użytkowania infrastruktury.

I wreszcie po szóste – potrzebujemy większej elastyczności w organizacji usług publicznych. 

Nie da się utrzymać wszędzie takiej samej infrastruktury i takich samych modeli usług, jeżeli liczba mieszkańców i ich struktura będą coraz bardziej zróżnicowane.

Jeżeli przez kolejne 10–15 lat będziemy utrzymywać model usług i infrastruktury niedostosowany do zmian demograficznych, będziemy ponosić coraz wyższe koszty utrzymania coraz większej infrastruktury dla coraz mniejszej liczby mieszkańców. Wtedy przyszłe decyzje będą znacznie trudniejsze i bardziej gwałtowne.

Kończąc - obecny model zapewnia podstawy stabilności finansowej samorządów, ale nie gwarantuje już wszystkim JST zrównoważonego rozwoju w warunkach szybko postępujących zmian demograficznych. Potrzebujemy więc adaptacji modelu samorządowego do nowej rzeczywistości. Pierwsza reforma odpowiedziała przede wszystkim na pytanie, jak zapewnić samorządom stabilniejsze dochody. Drugi etap powinien odpowiedzieć na pytanie, jak organizować i finansować lokalne państwo w sytuacji, gdy mieszkańców jest coraz mniej, są coraz starsi, a sytuacja poszczególnych JST coraz bardziej się różni. To będzie znacznie trudniejsza reforma. Warto jednak rozpocząć ją już teraz, kiedy – jak pokazują dane Ministerstwa Finansów – nie mamy kryzysu finansowego całego sektora, lecz mamy jeszcze czas na spokojne dostosowanie systemu do nadchodzących zmian.

mp/