Jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały ustawowy obowiązek i przeprowadziły centralizację rozliczeń podatku VAT. Niejednoznaczne przepisy sprawiły jednak, że samorządy popełniły sporo błędów - wskazuje Najwyższa Izba Kontroli i wnosi do Ministra Finansów o zmiany w prawie.
Jak przypomina NIK, przez wiele lat gminy oraz samorządowe jednostki budżetowe rejestrowały się i rozliczały jako odrębni podatnicy VAT. O zmianie dotychczasowej praktyki traktowania jednostek organizacyjnych samorządów na gruncie VAT przesądził wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 2015 r. Zgodnie z nim podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe, nie mogą być uznane za podatników VAT, ponieważ nie spełniają kryterium samodzielności, o którym mowa w Rady Europejskiej z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej.
Dlatego 1 października 2016 r. weszła w życie ustawa o centralizacji VAT, gdzie sformułowano bezwzględny obowiązek scentralizowania rozliczeń VAT w samorządach najpóźniej do 1 stycznia 2017 r. Centralizacja ta objęła utworzone przez samorząd terytorialny jednostki budżetowe, zakłady budżetowe oraz urzędy gmin, starostwa powiatowe i urzędy marszałkowskie.
Jak podkreśla NIK, ustawa nie zawierała przepisów, które określałyby sposób dokonania tej centralizacji. Jej celem miało być uczynienie z danej jednostki samorządu terytorialnego oraz jej jednostek organizacyjnych jednego podatnika VAT, składającego jedną deklarację VAT i jeden plik JPK_VAT oraz posiadającego jeden NIP.
Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę tego procesu badając jak przebiegał on w siedmiu miastach oraz siedmiu starostw powiatowych w latach 2016-2019.
Wdrożenie centralizacji VAT
Skontrolowane samorządy, z wyjątkiem Poznania, rozpoczęły scentralizowane rozliczanie VAT od 1 stycznia 2017 r. Poznań pełną centralizację rozliczeń VAT rozpoczął od 1 stycznia 2016 r., a rozwiązanie to było również dopuszczane przez ustawę. Centralizacją rozliczeń VAT objęto wszystkie właściwe samorządowe jednostki organizacyjne. Scentralizowane rozliczanie VAT odbywało się w urzędach miast i starostwach powiatowych, w wyznaczonych komórkach organizacyjnych odpowiedzialnych za wykonywanie zadań związanych z centralizacją rozliczeń VAT. Liczba scentralizowanych samorządowych jednostek organizacyjnych w miastach wahała się od 193 (Urząd Miasta Katowice) do 406 (Urząd Miasta Łodzi), natomiast w powiatach: od ośmiu (Starostwo Powiatowe w Nowym Dworze Gdańskim) do 32 (Starostwo Powiatowe w Kłodzku).
NIK zauważa, że samorządy z odpowiednim wyprzedzeniem zaplanowały cały proces. "Nie odbyło się to jednak w sposób należyty" - ocenia NIK.
Według Izby, dziewięć samorządów zleciło przygotowanie procedur w zakresie centralizacji rozliczeń VAT zewnętrznym kancelariom doradztwa prawnego i podatkowego, pomimo że posiadały w tym zakresie własne zasoby. Wypłacono im za te zadania 666,9 tys. zł. W związku z rozpoczęciem tego procesu wydatkowano również 1 465,7 tys. zł na zakup dedykowanego oprogramowania informatycznego oraz 141,4 tys. zł na szkolenia, konsultacje i zakup publikacji fachowych. Samorządy ponosiły również wydatki na utrzymanie oprogramowania informatycznego wspierającego proces centralizacji rozliczeń VAT, obejmującego aktualizacje, licencje, usługi wsparcia i asysty technicznej, w łącznej wysokości 1 008,3 tys. zł. Siedem samorządów ponosiło także w latach 2017-2019, czyli po wdrożeniu centralizacji, wydatki na usługi doradztwa podatkowego w łącznej wysokości 874,2 tys. zł.
"Zaplanowane przez samorządy działania związane z przygotowaniem i wdrożeniem procesu centralizacji rozliczeń VAT zostały wykonane w całości i terminowo, z wyjątkiem działań podjętych w Urzędzie Miasta Łodzi" - zauważa NIK. Jak podnosi Izba, w jednostce tej zadania polegające na wdrożeniu metody proporcjonalnego odliczania VAT przy zastosowaniu prewspółczynnika i współczynnika (w przypadku towarów i usług służących zarówno do działalności opodatkowanej VAT, jak i do działalności niepodlegającej opodatkowaniu oraz zwolnionej z VAT) nie zostały zrealizowane zgodnie z harmonogramem, tj. do 31 października 2016 r. W konsekwencji 196 miejskich jednostek organizacyjnych nie stosowało w 2017 r. metody proporcjonalnego odliczenia VAT, pomimo że było do tego zobowiązanych na podstawie przepisów ustawy o VAT i regulacji wewnętrznych w tym zakresie.
Samorządy przeprowadziły w latach 2016-2019 (III kwartał) łącznie 129 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na dostawy i usługi związane z procesem centralizacji rozliczeń VAT. W ich wyniku podpisano umowy na łączną kwotę 4 370,7 tys. zł. Z tego tylko trzy postępowania na kwotę 1 444,5 tys. zł przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Ujawniono nieprawidłowości w czterech postępowaniach (12,9 proc. skontrolowanych), przeprowadzanych przez trzy jednostki samorządu, o łącznej wartości 338,8 tys. zł (13,2 proc. wartości skontrolowanych postępowań).
Izba zauważa też, że samorządy zgodnie z prawem określiły zasady i procedury precyzujące wewnętrzne zasady organizacji procesu centralizacji rozliczeń VAT. Ujawniono jednak, że ustanowione regulacje wewnętrzne nie były przestrzegane w 10 jednostkach (71,4 proc.).
Osiem samorządów (57,1 proc.) nie wywiązywało się z obowiązku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Zgodnie z nim podatnicy VAT mają obowiązek aktualizowania danych objętych zgłoszeniem identyfikacyjnym, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana danych. Opóźnienia w przesyłaniu zaktualizowanych zgłoszeń identyfikacyjnych (NIP-2) sięgały od dwóch do 962 dni.
Jednocześnie jednostki w niewielkim zakresie przeprowadzały kontrole i audyty wewnętrzne w obszarze rozliczeń VAT. Ujawnione w ich toku liczne nieprawidłowości wskazują na potrzebę wzmocnienia - ze strony kontrolowanych gmin i powiatów - działań monitorujących i nadzorczych nad prawidłową realizacją obowiązków wynikających z ustawy o VAT i regulacji wewnętrznych.
Wypełnianie przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązków podatników VAT
W ocenie NIK, skontrolowane samorządy nie wypełniały obowiązków podatnika VAT w sposób zgodny z prawem i rzetelny.
"Wprawdzie deklaracje podatkowe co do zasady były składane i rozliczane terminowo, to ich liczne korekty, których złożono aż 1 216, wiązały się z koniecznością zapłaty odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych w łącznej wysokości 397,5 tys. zł. Ponadto, w działalności kontrolowanych występowały nieprawidłowości natury formalnej, takie jak np. nieterminowe składanie informacji związanych z rozliczaniem VAT, a także opieszałe składnie wniosków o wyrejestrowanie nieużytkowanych kas rejestrujących. Opóźnienia w zakresie obowiązków informacyjnych sięgały do 962 dni" - głosi komunikat NIK.
W połowie kontrolowanych jednostek ujawniono też nieprawidłowości w rozliczaniu podatku należnego, które wynikały z trudności interpretacyjnych, czy przy danym świadczeniu jednostka ta występuje w obrocie w charakterze podatnika VAT.
Sześć samorządów (42,9 proc.) nie dochowało należytej staranności przy kwalifikowaniu lub zmianie stawek opodatkowania, bowiem w sytuacji powzięcia wątpliwości co do prawidłowości stosowania stawek VAT (głównie w wyniku wyroków sądów administracyjnych w sprawach innych samorządów) nie wystąpiło do Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z wnioskiem o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego.
W latach 2017-2019 (III kwartał) 13 samorządów złożyło łącznie 1 013 korekt plików JPK_VAT. Duża liczba korekt (sięgająca nawet 21 za jeden okres rozliczeniowy), głównie w wyniku błędów na poziomie jednostek organizacyjnych, powodowała większe obciążenie pracą pracowników w urzędach miast i starostwach powiatowych.
Prawie wszystkie kontrolowane jednostki nie przekazywały też Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej informacji o schematach podatkowych w VAT, o których mowa w Ordynacji podatkowej. Według NIK powodem takiego stanu rzeczy mogła być niejednoznaczność przepisów.
"Wszystkie samorządy ustaliły co do zasady, że dochody wynikające z dokonywanej sprzedaży opodatkowanej VAT należy ujmować w sprawozdaniach z wykonania planu dochodów budżetowych samorządowej jednostki budżetowej (Rb-27S) w kwotach netto, czyli bez VAT. Każda jednostka, przejmując obowiązki podatnika VAT za swoje jednostki organizacyjne, opracowała odpowiednie procedury rozliczeń, w których przyjęto różny sposób ewidencjonowania i pomniejszania tych dochodów. Spowodowało to, że pomiędzy poszczególnymi samorządami istniały różnice w zakresie ujmowania VAT. Poziom dochodów budżetowych wykazywanych w sprawozdaniu Rb-27S zależny jest bowiem od przyjętych przez samorządy w ramach procedury centralizacji VAT zasad wyceny dochodów i wydatków budżetowych. Przyczyną tego stanu rzeczy jest brak przepisów prawnych określających szczególne zasady wykonywania budżetu jednostek samorządu, wynikających z centralizacji rozliczeń VAT" - czytamy w komunikacie.
Izba zauważyła też, że istnieje niejednolite stanowisko organów nadzorczych oraz praktyka w sprawie ustalenia organu właściwego do uregulowania mechanizmu wznawiania wydatków budżetowych w jednostkach samorządu. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych stała na stanowisku, że uprawnienie to przysługuje organowi wykonawczemu, podczas gdy Ministerstwo Finansów było zdania, że organowi stanowiącemu jednostkę samorządu terytorialnego. Tymczasem w 13 kontrolowanych jednostkach uregulowania takie wynikały z zarządzeń prezydentów miast i starostów (organy wykonawcze), z wyjątkiem jednej jednostki, w której uregulowania te wynikały z uchwały rady powiatu (organ stanowiący).
"NIK zauważa, że żaden przepis rangi ustawowej, ani też żadne z obowiązujących rozporządzeń, nie regulują możliwości wznawiania wydatków przez samorządowe jednostki budżetowe, co powoduje powstawanie sprzecznych interpretacji w tym zakresie" - podkreślono w raporcie z kontroli.
Ewidencjonowanie obrotu przy zastosowaniu kas rejestrujących miało miejsce w 13 kontrolowanych jednostkach. Posiadały one łącznie 628 takich kas w 203 jednostkach organizacyjnych. W trzech samorządach, ich jednostki organizacyjne użytkowały (według stanu na 30 września 2019 r.) łącznie pięć kas rejestrujących po dniu 31 grudnia 2018 r., pomimo że zgodnie z ustawą o centralizacji VAT kasy rejestrujące, których używano w czasie poprzedzającym dzień centralizacji VAT, mogły być wykorzystywane nie dłużej niż do 31 grudnia 2018 r. Ponadto w trzech samorządach stwierdzono nieprawidłowości związane m. in. z: uwidacznianiem na paragonach fiskalnych danych jednostki organizacyjnej, zamiast danych podatnika oraz nieprzestrzeganiem uregulowań wewnętrznych i przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sprawie kas rejestrujących.
Podejmowanie działań przez jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji uprawnień podatnika VAT
Z możliwości obniżania kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie skorzystała tylko jedna ze skontrolowanych jednostek z uwagi m.in. na dodatkowe koszty, jakie musiałyby być poniesione na zatrudnienie pracownika w tym celu oraz ryzyko związane z nieprawidłowym odliczaniem podatku. W tym kontekście NIK zwraca uwagę na niejednolite orzecznictwo organów podatkowych oraz sądów administracyjnych w zakresie prawa do odliczania VAT. "Ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób i w jakim zakresie towary i usługi muszą być wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, aby umożliwiało to podatnikowi dokonanie odliczenia podatku naliczonego" - pisze Izba.
NIK zauważa przy tym, że w latach 2016-2019 łączna kwota zwrotów VAT otrzymana przez skontrolowane samorządy z budżetu państwa przewyższała dokonywane z tego tytułu wpłaty.
Kontrola wykazała ponadto, że samorządy nierzetelnie sprawdzały swoich kontrahentów, gdyż osiem kontrolowanych jednostek (57,1 proc.) w latach 2017-2019 (maj) otrzymało wezwania z organów podatkowych, w sprawie ujawnienia ujęcia faktur VAT wystawionych przez podmioty niebędące czynnymi podatnikami VAT na dzień wystawienia tych faktur. W związku z tym odliczenie VAT z tych faktur samorządom nie przysługiwało. Nieprawidłowościom tym można było zapobiec, gdyby skorzystały z rejestru prowadzonego w postaci elektronicznej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
W czterech jednostkach (28,6 proc.) ujawniono także inne nieprawidłowości związane przede wszystkim z nierzetelnym zamieszczaniem danych z dokumentów źródłowych w rejestrze zakupów VAT i tym samym w plikach JPK_VAT w części dotyczącej odliczanych nabyć. Nieprawidłowości te w zdecydowanej większości wynikały z błędów poczynionych w jednostkach organizacyjnych i miały wpływ na rzetelność prowadzonych ewidencji podatkowych. Świadczyły one o niedostatecznym nadzorze nad wykonywaniem obowiązków w jednostkach organizacyjnych, gdyż nie zostały ujawnione na etapie weryfikacji i konsolidacji rozliczeń, tylko w trakcie kontroli NIK.
NIK ujawniła też, że samorządy niejednolicie dokonywały odliczeń w przypadku wydatków ponoszonych na pojazdy samochodowe, przede wszystkim z uwagi na występujące problemy związane z interpretacją i zastosowaniem niejednoznacznych przepisów w tym zakresie.
"O złożoności zagadnień związanych z rozliczaniem VAT oraz o trudnościach, z którymi zmagają się samorządy przy rozliczaniu VAT świadczy to, że skontrolowane jednostki złożyły aż 369 wniosków o wydanie indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w sprawie scentralizowanych rozliczeń VAT. Należy przy tym podkreślić, że w latach 2017-2019 nie wydano interpretacji ogólnych dotyczących problematyki centralizacji rozliczeń VAT. Specyficzny charakter czynności wykonywanych przez samorządy powoduje liczne problemy na gruncie rozliczania VAT, tym bardziej, że część spornych kwestii nadal czeka na ostateczne rozstrzygnięcie przed sądami administracyjnymi lub TSUE. Należy podkreślić fakt, że średni czas trwania postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym wynosił ponad 1 000 dni (2,5 roku), a przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - ponad 2 000 dni (5 lat)" - zauważa NIK.
Izba wytyka też "rażące błędy" samorządów i wskazuje, że 196 jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej Łódź nie stosowało w 2017 r. "metody proporcjonalnego odliczenia VAT za pomocą prewspółczynnika i współczynnika, pomimo dokonania zakupów służących zarówno działalności opodatkowanej VAT, jak i działalności niepodlegającej opodatkowaniu oraz zwolnionej z VAT".
"Do końca 2019 r. żadna z tych jednostek nie dokonała stosowanych korekt deklaracji cząstkowych VAT-7, ani też nie wskazała podatnikowi kwoty objętej korektą. W konsekwencji także deklaracje VAT-7 Gminy Miejskiej Łódź za wszystkie okresy 2017 r. nie zostały skorygowane i nie uwzględniały części kwot w zakresie rozliczenia podatku naliczonego, a tym samym nie wskazywały ostatecznej wartości zobowiązania podatkowego lub kwoty do zwrotu. Stanowiło to naruszenie przepisów ustawy o VAT. W związku z wynikami kontroli Prezydent Łodzi poinformowała o już złożonych korektach deklaracji VAT-7 związanych z działalnością w 2017 r. jednej z jednostek budżetowych oraz zapewniła, że korekty dotyczące pozostałych jednostek zostaną złożone w terminie późniejszym" - informuje NIK.
W efekcie kontroli NIK wnioskuje do Ministra Finansów o wyraźne określenie w przepisach prawa:
- precyzyjnego sposobu obniżania przez jednostki samorządu terytorialnego kwoty podatku należnego kwotę podatku naliczonego z tytułu nabycia i eksploatacji pojazdów samochodowych wykorzystywanych zarówno do działalności gospodarczej, jak i w ramach działalności w charakterze organu władzy publicznej;- organu jednostek samorządu terytorialnego właściwego do regulowania w akcie rangi wewnętrznej mechanizmu wznowienia wydatków budżetowych.
Wzywa też do wprowadzenia do Ordynacji podatkowej przepisu wskazującego na zasadność wydania interpretacji ogólnej w sytuacjach, kiedy w analogicznych stanach prawnych i faktycznych o wydanie interpretacji indywidualnych w swych jednostkowych sprawach zwraca się wielu podatników; zmiany formularza NIP-2 (zgłoszenie identyfikacyjne/zgłoszenie aktualizacyjne osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, będącej podatnikiem lub płatnikiem) w taki sposób, aby uwzględniał specyfikę niektórych podatników prowadzących działalność gospodarczą pod wieloma adresami, poprzez m.in. dodanie obowiązku podania krótkiego opisu przedmiotu działalności prowadzonej pod konkretnym adresem.
NIK wnioskuje też o działania interpretacyjne lub wyjaśniające mające na celu wyraźne określenie: kiedy jednostki samorządu terytorialnego występują w obrocie jako podatnicy VAT, a kiedy jako organy władzy publicznej; co jest lub może być uznane za schemat podatkowy w VAT w działalności jednostek samorządu terytorialnego.
Według Izby, Minister Finansów winien też: wypracować mechanizm prezentowania przez JST w budżecie dochodów opodatkowanych VAT, zgodny z ustawą o finansach publicznych, a także gwarantujący porównywalność i wiarygodność sprawozdań budżetowych oraz przejrzystość finansów publicznych; opracować i wdrożyć rozwiązania, w tym prawne i kontrolne, mające na celu zagwarantowanie prawidłowego określania przez JST zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej; wydawać w większym niż dotychczas zakresie interpretacje ogólne, a w przypadku wątpliwości co do wydania takiej interpretacji w sytuacjach, gdy w analogicznych stanach prawnych i faktycznych o wydanie interpretacji indywidualnych zwraca się wielu podatników, np. JST, podejmować stosowną inicjatywę legislacyjną w celu doprecyzowania przepisu prawa podatkowego.
Ponadto - zdaniem NIK - należy: przeanalizować, celem ujednolicenia praktyki stosowania przepisów w zakresie dotyczącym opodatkowania VAT oraz zwiększenia zapewnienia prawidłowego wykonywania obowiązków podatkowych i realizacji związanych z tym uprawnień: przyczyny niekorzystnego z punktu widzenia budżetu Państwa nieuzyskiwania dochodów z VAT od JST (większe zwroty VAT od dokonywanych wpłat); powody rezygnacji przez cześć JST z prawa do obniżania podatku należnego o podatek naliczony i wpływ takiego podejścia na dochody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego; wpływ regulacji o schematach podatkowych na działalność jednostek samorządu terytorialnego.
MF powinien też - jak wskazuje NIK - uruchomić moduł analityczny systemu informatycznego dotyczącego schematów podatkowych (MDR), umożliwiający tworzenie raportów na temat przekazywanych informacji o schematach podatkowych w VAT oraz podjęć działania mające na celu sprawdzenie i wyeliminowanie nieuprawnionego wykorzystywania przez JST do ewidencjonowania sprzedaży kas rejestrujących, które nie powinny być w użytkowaniu po 31 grudnia 2018 r.
Do prezydentów miast i starostów NIK wnioskuje o:
- wzmocnienie działań monitorujących i kontrolnych nad prawidłową realizacją przez jednostki organizacyjne obowiązków wynikających z ustawy o VAT i regulacji wewnętrznych w tym zakresie. Izba zaleca też "podjąć działania wzmacniające kontrolę zarządczą w celu pełnego urzeczywistnienia, określonego w art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wymogu zapewnienia realizacji celów i zadań kierowanej jednostki sektora finansów publicznych w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy".
js/