Zdaniem RPO podjęta przez starachowickich radnych uchwała narusza przepisy ustawy samorządzie gminnym oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także Konstytucji RP.

W opinii rzecznika uchwała bezpodstawnie zawęża uprawienie dysponentów do wznoszenia nagrobków, które wynika wprost z tzw. prawa do grobu. RPO zwraca uwagę, że żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie wymaga uzyskania takiego pozwolenia ani nie limituje prawa do wznoszenia nagrobków, a jedyne prawne ograniczenia dysponentów grobów stanowią, że nagrobek nie może przekraczać granic powierzchni grobu oraz że nie wolno usypywać ziemi w postaci pagórka nad grobem.

W ocenie RPO postanowienia uchwały wykraczają poza ustalenie zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego jako gminnego obiektu użyteczności publicznej, do uregulowania których właściwe organy gminy (miasta) zostały upoważnione w ustawie o samorządzie gminnym. Jednocześnie zaś dotyczą obszaru, który zgodnie z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych powinien zostać określony rozporządzeniem.

„W systemie prawa brakuje ustawowych upoważnień, które stanowiłyby podstawę do ustanawiania przez organy gminy obowiązku uzyskania przez dysponentów grobów pozwolenia na budowę nagrobka oraz podstawę do wydawania pozwoleń przez organy gminy, w tym do przekazania takiej kompetencji zarządcy cmentarza (brak upoważnienia szczegółowego) - co bezpodstawnie zawęża uprawienie dysponentów grobów do wznoszenia nagrobków, wynikające wprost z tzw. prawa do grobu” – zwrócił uwagę RPO.

Rzecznik podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że prawo do określenia „zasad i trybu korzystania” z cmentarza oznacza kompetencję organu gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się oraz określania ustalonego porządku zachowania się. Natomiast wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nagrobka – w ocenie RPO - wykracza poza „reguły dotyczące zachowania się” względem obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

„Wymóg ten nie odnosi się korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej. Nie wyznacza on bowiem reguły zachowania się na cmentarzu (np. zakaz przebywania poza godzinami otwarcia), ale odnosi się do uprawnień wynikających z tzw. prawa do grobu, których rada miast nie może samodzielnie określać, gdyż nie pozwala jej na to art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wymogu pozwolenia na budowę nagrobka nie można też postrzegać jako ustalenie zasad lub trybu korzystania z urządzenia użyteczności publicznej” – zauważył rzecznik.

RPO zwrócił również uwagę, że według orzecznictwa sądów administracyjnych tzw. prawo do grobu obejmuje prawo do wybudowania (ustawienia, wzniesienia) nagrobka, do wykonywania z tym związanych robót, decydowania o jego wystroju, stałego jego odwiedzania, utrzymywania w należytym stanie, wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. Rada nie może zatem limitować uprawienia do wybudowania nagrobka, ponieważ jest ono związane z tzw. prawem do grobu.

„Prawo do grobu jest dobrem osobistym bliskich zmarłego, które regulowane jest przez prawo cywilne, a organ administracji publicznej nie może go modyfikować. Prawo do grobu obejmuje uprawnienie do ustawienia nagrobka. Rada Miasta - limitując je tylko do nagrobków, których ustawienie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę - w sposób istotny naruszyła prawo” – czytamy w opinii RPO.

Według rzecznika podstawą uchwały nie mógł być także wskazany przez Radę Miasta art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

„Przyznaje on organom j.s.t. prawo do powierzania organom wykonawczym uprawnienia do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tymczasem Regulamin w ogóle nie stanowi o cenach i opłatach za korzystanie z cmentarza, a zatem przytoczonego przepisu nie można traktować jako podstawę uchwały” – zauważa RPO.

Rzecznik zwrócił też uwagę, że zagospodarowanie powierzchni grzebalnych uregulowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

„Już choćby z tego powodu za niedopuszczalne należy uznać regulowanie budowy nagrobka w akcie prawa miejscowego. Nie pozwala na to art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny ma kompetencje do wykonywania zadań publicznych, które nie zostały zastrzeżone w Konstytucji lub ustawach dla  innych władz publicznych” – czytamy w opinii RPO.

Przytoczono przez RPO rozporządzenie MI stwierdza zaś jedynie, że „Na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem”. Tym samym – jak podkreślił rzecznik - daje ono dysponentów grobów daleko idącą wolność co do wznoszenia nagrobków.

„Wszystko to przemawia za uznaniem, że zaskarżone postanowienia Regulaminu podjęto bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie ich nieważności. Każde działanie władzy publicznej musi być bowiem oparte na prawie i pozostawać w jego granicach (art. 7 Konstytucji RP). Wiąże to także organy jednostek samorządu terytorialnego w obszarze kompetencji prawotwórczych, które mogą wykonywać wyłącznie na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP)” – czytamy w opinii RPO.

mam/