Współczesne zarządzanie ryzykiem w sektorze publicznym wymaga integracji analizy ryzyk strategicznych, operacyjnych i reputacyjnych, a także aktywnego wykorzystania wyspecjalizowanych produktów ubezpieczeniowych. Szczególnego znaczenia nabierają obecnie ubezpieczenia od ryzyk terrorystycznych i cybernetycznych, ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej funkcjonariuszy publicznych oraz ubezpieczenia środowiskowe (Enviro).

Ewolucja podejścia do ryzyka w sektorze publicznym.

Regulacje prawne wymuszające systemowe zarządzanie ryzykiem

Zarządzanie ryzykiem w JST i spółkach komunalnych jest ściśle związane z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Kluczowe znaczenie mają w szczególności:

· ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - w zakresie kontroli zarządczej i odpowiedzialności za gospodarowanie środkami publicznymi,

· ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

· ustawa z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych,

· przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej (art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego).

Regulacje te - bezpośrednio lub pośrednio - wymuszają wdrażanie systemowego podejścia do zarządzania ryzykiem. Obejmuje ono identyfikację, ocenę i monitorowanie ryzyk związanych z działalnością jednostki.

Od podejścia reaktywnego do proaktywnego

Jeszcze dekadę temu dominowało podejście reaktywne, w którym ubezpieczenie traktowano przede wszystkim jako narzędzie kompensacji szkody po jej wystąpieniu. Obecnie coraz większe znaczenie zyskuje model proaktywny, w którym ubezpieczenie stanowi element szerszego systemu zarządzania ryzykiem.

W praktyce oznacza to przede wszystkim:

· identyfikację ryzyk o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia, lecz wysokiej potencjalnej szkodowości,

· prowadzenie analiz scenariuszowych,

· powiązanie programów ubezpieczeniowych z procedurami zarządzania kryzysowego,

· uwzględnienie odpowiedzialności osobistej osób podejmujących decyzje.

Ubezpieczenie terroryzmu oraz ryzyk cybernetycznych - odpowiedź na zagrożenia systemowe

W obliczu niestabilnej sytuacji geopolitycznej ryzyko terroryzmu oraz cyberataków przestało być dla JST i spółek komunalnych jedynie hipotetycznym scenariuszem. Terroryzm, sabotaż, dywersja infrastrukturalna czy działania hybrydowe jeszcze niedawno postrzegane jako zagrożenia charakterystyczne wyłącznie dla dużych ośrodków politycznych i gospodarczych. Dziś stanowią realne ryzyko również dla administracji lokalnej.

Realne zagrożenia dla infrastruktury krytycznej

Infrastruktura krytyczna, taka jak wodociągi, sieci energetyczne czy transport publiczny, posiada istotne znaczenie strategiczne. Jej paraliż może bezpośrednio wpływać na bezpieczeństwo mieszkańców oraz ciągłość funkcjonowania usług publicznych.

W ostatnich latach w Polsce odnotowano liczne incydenty wymierzone w infrastrukturę krytyczną. Jednym z najbardziej znaczących przykładów było uszkodzenie strategicznej linii kolejowej nr 7 (Warszawa - Dorohusk) w listopadzie 2025 r. Sprawcy dopuścili się aktów dywersji o charakterze terrorystycznym, działając na zlecenie obcego wywiadu. Ich działania zagroziły bezpieczeństwu pasażerów i doprowadziły do wielodniowego paraliżu transportu. W ubiegłym roku odnotowano również próby manipulacji przy systemach sterowania stacji uzdatniania wody, m.in. w Tolkmicku, Szczytnie i Sierakowie.

Zakres ochrony ubezpieczeniowej przed terroryzmem i cyberatakami

W odpowiedzi na te zagrożenia rynek ubezpieczeniowy dynamicznie ewoluuje. Standardowa polisa majątkowa z klauzulą terroryzmu coraz częściej okazuje się niewystarczająca. Obecnie dostępne są wyspecjalizowane produkty obejmujące m.in.:

· szkody materialne w infrastrukturze z odpowiednio wysokimi limitami odpowiedzialności,

· koszty ewakuacji i zabezpieczenia mienia,

· koszty usunięcia pozostałości po szkodzie,

· straty wynikające z przerwy w działalności spowodowanej szkodą w mieniu.

· Istotnym uzupełnieniem ochrony przed ryzykiem terrorystycznym są ubezpieczenia cyber. Zabezpieczają one dane, procesy operacyjne oraz stabilność finansową organizacji po incydencie cybernetycznym.

OC funkcjonariuszy publicznych - zarządzanie odpowiedzialnością osobistą.

Rosnąca liczba postępowań dyscyplinarnych

W ostatnich latach obserwuje się wyraźny wzrost liczby postępowań dotyczących odpowiedzialności osób pełniących funkcje publiczne. Według dostępnych analiz liczba postępowań związanych z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych wyraźnie rośnie. W ciągu ostatnich pięciu lat zwiększyła się o około 20-30%. Po okresie spowolnienia w czasie pandemii, od 2023 r. widoczny jest powrót do intensywnych działań kontrolnych i orzeczniczych. Liczba wniosków o ukaranie kierowanych przez rzeczników dyscypliny wzrosła z 688 w 2021 r. do blisko 1161 w 2023 r. Równocześnie liczba osób obwinionych zwiększyła się z 834 do 1441.

Zasady odpowiedzialności regresowej funkcjonariuszy

Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa określa zasady odpowiedzialności finansowej urzędników. Dotyczy ona błędów popełnionych przy wykonywaniu władzy publicznej wobec państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ustawie podlegają osoby działające jako organy administracji publicznej lub z ich upoważnienia, a także członkowie organów kolegialnych.

W praktyce dotyczy to m.in.:

· pracowników urzędów wojewódzkich, marszałkowskich, gminnych i powiatowych,

· osób wydających decyzje administracyjne w imieniu organów administracji,

· pracowników innych podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej.

Ustawa przewiduje odpowiedzialność regresową. Oznacza to, że podmiot publiczny - np. gmina lub Skarb Państwa - najpierw wypłaca odszkodowanie osobie poszkodowanej. Następnie może dochodzić zwrotu środków od funkcjonariusza, który dopuścił się naruszenia prawa.

Zakres odpowiedzialności zależy od rodzaju winy. W przypadku winy nieumyślnej odpowiedzialność ograniczona jest do dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia funkcjonariusza. W przypadku winy umyślnej funkcjonariusz odpowiada do pełnej wysokości wypłaconego odszkodowania.

Paraliż decyzyjny - jak go uniknąć dzięki polisie OC

Rosnąca liczba roszczeń oraz zwiększająca się świadomość społeczna zmieniają obraz sektora publicznego. Odpowiedzialność osób pełniących funkcje publiczne staje się jednym z kluczowych obszarów ryzyka w JST i spółkach komunalnych. Dotyczy to zarówno decyzji administracyjnych, jak i działań związanych z zarządzaniem majątkiem publicznym.

W odpowiedzi na te wyzwania rynek oferuje ubezpieczenia OC funkcjonariuszy publicznych, obejmujące:

· szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej,

· koszty pomocy prawnej,

· wynagrodzenie prawników, biegłych i rzeczoznawców,

· koszty postępowań sądowych,

· kary wynikające z naruszenia dyscypliny finansów publicznych - do wysokości określonych limitów odpowiedzialności.

W praktyce zarządzania JST coraz częściej obserwuje się zjawisko tzw. paraliżu decyzyjnego. Brak odpowiednich zabezpieczeń finansowych prowadzi do opóźniania decyzji inwestycyjnych oraz nadmiernej asekuracyjności kadry zarządzającej. W efekcie odpowiedzialność jest przenoszona na poziom formalny zamiast rzeczywistego zarządzania ryzykiem.

Ubezpieczenie OC funkcjonariuszy publicznych staje się zatem narzędziem wspierającym stabilność procesu zarządczego. Umożliwia podejmowanie decyzji w oparciu o analizę ryzyka i przesłanki merytoryczne, a nie wyłącznie obawę przed odpowiedzialnością osobistą.

Ubezpieczenia środowiskowe (Enviro) - odpowiedź na ryzyka regulacyjne i operacyjne.

Obowiązki wynikające z regulacji UE i krajowych

Ryzyka środowiskowe należą obecnie do najszybciej rosnących obszarów odpowiedzialności JST i spółek komunalnych. Średni koszt rekultywacji skażonego gruntu może wynosić od 200 do nawet 1 500 zł za m². Z kolei usunięcie zanieczyszczenia wód gruntowych generuje koszty sięgające od kilkuset tysięcy do kilku milionów złotych.

Obowiązki związane z odpowiedzialnością środowiskową wynikają bezpośrednio z prawa unijnego i krajowego, w szczególności z:

· dyrektywy 2004/35/WE (Environmental Liability Directive - ELD),

· ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie,

· ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Regulacje te wprowadzają zasadę „zanieczyszczający płaci". Nakładają również na podmioty korzystające ze środowiska obowiązek podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych - często niezależnie od winy i w ramach odpowiedzialności administracyjnej.

Zakres ochrony polisy Enviro

Specjalistyczne ubezpieczenia środowiskowe (Enviro) wykraczają poza zakres standardowych polis OC, które co do zasady obejmują wyłącznie szkody nagłe i przypadkowe. Zakres ochrony Enviro obejmuje m.in.:

· szkody wynikające z emisji substancji niebezpiecznych,

· zanieczyszczenia stopniowe i długotrwałe,

· szkody w bioróżnorodności,

· szkody na terenach własnych lub użytkowanych.

Kluczowym elementem ochrony są również koszty rekultywacji i działań naprawczych, w tym:

· neutralizacja skażeń zgodnie z normami środowiskowymi,

· usuwanie skażonej warstwy gleby,

· oczyszczanie i filtrowanie wód gruntowych,

· finansowanie działań zapobiegawczych jeszcze przed wystąpieniem szkody.

Polisy środowiskowe pokrywają także zobowiązania administracyjne nakładane przez organy ochrony środowiska. Ma to szczególne znaczenie dla spółek wodociągowych i zakładów gospodarki odpadami.

Przykładem może być wyciek ścieków do rzeki spowodowany awarią pompy. Standardowa polisa OC pokryje wyłącznie roszczenia osób poszkodowanych, np. właścicieli gospodarstw agroturystycznych. Natomiast polisa Enviro może sfinansować również działania naprawcze, takie jak zarybianie rzeki czy przywrócenie ekosystemu do stanu pierwotnego.

Integracja nowych produktów w strategii zarządzania ryzykiem

Kluczowym wyzwaniem dla JST i spółek komunalnych nie jest już sam zakup ubezpieczenia. Liczy się przede wszystkim jego właściwa integracja z systemem zarządzania organizacją. W nowoczesnym modelu broker przestaje pełnić wyłącznie funkcję pośrednika sprzedaży polis, a staje się partnerem w procesie zarządzania ryzykiem. Jego rola obejmuje przede wszystkim analizę ryzyk specyficznych dla JST i spółek komunalnych, projektowanie dedykowanych programów ubezpieczeniowych, negocjacje z rynkiem ubezpieczeniowym, ale także wsparcie w procesach likwidacji szkód oraz działania edukacyjne.

Podsumowanie - nowoczesne zarządzanie ryzykiem w samorządach

Nowoczesne zarządzanie ryzykiem w sektorze publicznym wymaga odejścia od schematycznego podejścia do ubezpieczeń. Włączenie produktów takich jak ubezpieczenia terroryzmu, cyber, OC funkcjonariuszy publicznych oraz ubezpieczenia środowiskowe stanowi odpowiedź na nowe zagrożenia. Jednocześnie jest to element budowania stabilności finansowej i organizacyjnej JST oraz spółek komunalnych.

W najbliższych latach można spodziewać się dalszego rozwoju wyspecjalizowanych produktów ubezpieczeniowych. Wzrośnie również znaczenie doradztwa brokerskiego jako integralnego elementu strategicznego zarządzania ryzykiem w sektorze publicznym.

Źródło informacji: STBU