Ostateczna wersja ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przyjęta została przez Sejm w głosowaniu 20 czerwca 2002 roku. Zawiera ona zasady i tryb przeprowadzenia bezpośrednich wyborów organu wykonawczego gminy. Ponadto, likwiduje zarząd gminy, zastępując go monokratycznym organem wykonawczym. Przyznaje wójtowi dotychczasowe kompetencje organu kolegialnego
Wybrane zagadnienia prawne.
Aneta Giedrewicz-Niewińska
Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku.
1. Uwagi wstępne
Jednolity dla całego państwa polskiego pośredni wybór organu wykonawczego samorządu terytorialnego wprowadziła ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego /przypis 1 - przypisy zamieszczone są pod tekstem/, zwana ustawą scaleniową. Taki sposób wyłonienia lokalnych władz funkcjonował – odpowiednio dostosowany do nowych warunków ustrojowych – po zakończeniu wojny, aż do zlikwidowania samorządu terytorialnego ustawą z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /przypis 2/. Wybór zarządu gminy (w tym wójta, burmistrza i prezydenta miasta) przez radę gminy przywróciła ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /przypis 3/. Zasadnicza nowelizacja tej ustawy, dokonana ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /przypis 4/, pozostawiła pośredni sposób wyłonienia organu wykonawczego gminy.
System wyborów pośrednich był wielokrotnie krytykowany, przede wszystkim za kreowanie słabej władzy wykonawczej, uzależnionej od zmiennych układów politycznych w radzie /przypis 5/. Wyborom pośrednim zarzucano, że utrudniają przypisanie odpowiedzialności konkretnym osobom za rezultaty polityki komunalnej. W związku z tym postulowano zmianę sposobu wyłonienia organu wykonawczego gminy na rzecz wprowadzenia wyborów bezpośrednich.
Jako pierwszy propozycję taką przedstawił Prezydent RP wiosną 1997 roku /przypis 6/. Wynikało z niej, że wyborcy będą wybierać jednoosobowy organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) bezpośrednio spośród kandydatów zgłoszonych w okręgach wyborczych. Prawo zgłaszania osób na te stanowiska projektodawca przyznał partiom politycznym i grupom obywateli. Wymagano uzyskania od 300 (w gminach do 10 000 mieszkańców) do 3000 podpisów (w miastach powyżej 100 000 mieszkańców). Przyjęto zasadę wyboru bezwzględną większością głosów, z możliwością przeprowadzenia drugiej tury głosowania. Projekt jako jedną z okoliczności wygaśnięcia mandatu wymieniał odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze referendum. Wnioskiem o takie referendum stawało się automatycznie nieudzielanie przez radę absolutorium. W takiej sytuacji wojewódzki komisarz rządowy zarządzałby nowe wybory, chyba że do końca kadencji pozostałoby najwyżej 6 miesięcy. Z powodu końca kadencji Sejmu propozycje te nie zostały uchwalone.
Kolejny projekt, sygnowany przez parlamentarzystów Sojuszu Lewicy Demokratycznej, zakładał początkowo bezpośredni wybór wójtów wyłącznie w gminach do 20 000 mieszkańców /przypis 7/. Jednocześnie nie przewidywał likwidacji zarządu gminy, który miał być powoływany na wniosek wójta, wybranego przez mieszkańców gminy. Projekt przyznawał prawo zgłaszania kandydata na wójta partiom, stowarzyszeniom, organizacjom społecznym oraz wyborcom (komitetowi liczącemu minimum 3 osoby). Liczbę podpisów projektodawcy uzależniali od liczby mieszkańców, w gminie do 2500 mieszkańców wystarczyło 50 podpisów, a w gminie liczącej od 15 000 do 20 000 mieszkańców – 250 podpisów. Proponowano wybór wójta zwykłą większością głosów w jednej turze. Wygaśnięcie mandatu następowałoby w takiej samej sytuacji, jak w przypadku radnego, z możliwością odwołania wójta w drodze referendum gminnego.
Projekt popierany przez parlamentarzystów Platformy Obywatelskiej przewidywał bezpośredni wybór nie tylko wójtów, ale także burmistrzów i prezydentów miast oraz likwidację za-rządów /przypis 8/. Proponowano, aby wybory były zarządzane i przeprowadzane łącznie z wyborami do rad gmin, a kandydaci byli zgłaszani wraz z listą kandydatów na radnych. Każda zgłaszana lista miała być poparta podpisami co najmniej 300 wyborców w gminach do 20 000 mieszkańców i co najmniej 1000 wyborców w pozostałych gminach. Zakładano, że w gminach do 20 000 mieszkańców wójtem (burmistrzem) zostaje ten, kto uzyska najwięcej głosów w ponad połowie okręgów. Jeżeli żaden z kandydatów nie spełniłby tego wymogu, zwycięzcę wyłaniałoby zwykłą większością głosów kolegium elektorów – radnych, spośród kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów w największej liczbie okręgów wyborczych. W większych gminach wygrywałby ten kandydat, którego listy kandydatów na radnych uzyskały więcej niż połowę mandatów w radzie. Niespełnienie tego warunku oznaczałoby wybór burmistrza (prezydenta miasta) przez kolegium elektorów – radnych.
W uzasadnieniach przedstawionych projektów jako główny cel proponowanej ustawy wskazano wzmocnienie pozycji organu wykonawczego gminy przez zmniejszenie jego uzależnienia od reprezentacji politycznej organu stanowiącego. W ten sposób zamierzano odpartyjnić wybory samorządowe. Ponadto, chciano zapewnić wzrost identyfikacji obywateli z samorządem terytorialnym, czemu miało sprzyjać przełamanie społecznej niechęci do uczestnictwa w wyborach. Zamierzano także doprowadzić do zmiany charakteru kampanii wyborczej z politycznej i ogólnikowej na merytoryczną i programową.
Ostateczna wersja ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przyjęta została przez Sejm w głosowaniu 20 czerwca 2002 roku /przypis 9/. Zawiera ona zasady i tryb przeprowadzenia bezpośrednich wyborów organu wykonawczego gminy. Ponadto, likwiduje zarząd gminy, zastępując go monokratycznym organem wykonawczym. Przyznaje wójtowi /przypis 10/ dotychczasowe kompetencje organu kolegialnego.
W niniejszym opracowaniu omówię problemy dotyczące poszczególnych elementów procedu-ry wyborczej. W tym celu dokonam analizy przepisów regulujących: zarządzanie wyborów, zgłaszanie kandydatów, tryb głosowania. Rozważania będą zmierzały do ustalenia, w jakim stopniu udało się zrealizować główne założenia reformy samorządu gminnego. Zasadniczą sprawą stanie się określenie stopnia upartyjnienia aktu wyboru wójta. Dla porównania posłużę się w kilku przy-padkach analogicznymi rozwiązaniami prawnymi obowiązującymi w innych państwach. Ze względu na charakter opracowania pominę kwestie wchodzące w zakres prawa wyborczego sensu stricto: pojęcie i zakres kompetencji organów wyborczych, szczegółowe zasady przeprowadzania kampanii wyborczej i reguły jej finansowania czy sankcje karne związane z naruszeniem prawa wyborczego /przypis 11/.
2. Procedura dokonania wyboru
Zgodnie z art. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze, wójt wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Sformułowanie „bezpośrednie wybory” oznacza, że o tym, który z kandydatów obejmie stanowisko wójta w gminie, burmistrza w mieście położonym na terytorium tej gminy lub prezydenta miasta w mieście powyżej 100 000 mieszkańców /przypis 12/, decyduje bezpośrednio i ostatecznie wyborca – mieszkaniec gminy.
Ustawa o bezpośrednim wyborze przyznaje kompetencję do zarządzenia wyborów wójtów – łącznie z wyborami do rad gmin – Prezesowi Rady Ministrów, w trybie określonym w art. 25 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /przypis 13/ (art. 5). W świetle powyższego przepisu ordynacji wyborczej, wybory wójtów zarządza się co 4 lata, w formie rozporządzenia, wydanego nie później niż na 30 dni przed upływem kadencji rad gmin. Data wyborów zostaje wyznaczona na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 60 dni po upływie kadencji rad. W ust. 2 cytowanego artykułu wskazano, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów ustala także tzw. kalendarz wyborczy, czyli określenie terminów wykonywania poszczególnych czynności wyborczych. Rozporządzenie w sprawie wyboru wójta ogłaszane jest w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej najpóźniej w 60 dniu przed dniem wyborów (art. 25 ust. 3 ordynacji wyborczej).
Powyższe uregulowania wskazują, że Prezes Rady Ministrów jest związany terminami, w których powinien ogłosić rozporządzenie o zarządzeniu wyborów wójtów. W 2002 roku kadencja urzędujących rad gmin upływała 11 października. A zatem, Prezes Rady Ministrów zobowiązany był ogłosić swoją decyzję o zarządzeniu wyborów najpóźniej 11 września. Uczynił to 21 sierpnia. Na podstawie komentowanych przepisów należy stwierdzić, że Prezes Rady Ministrów obowiązany był wyznaczyć datę wyborów najpóźniej do ostatniego dnia wolnego od pracy przed 12 grudnia. W 2002 roku oznaczył ten dzień na 27 października (I tura) i 10 listopada (II tura). W przypadku wyborów samorządowych w 2006 roku kadencja organu stanowiącego skończyła się 27 października. Prezes Rady Ministrów zobowiązany był zarządzić wybory najpóźniej 27 września. Ostateczny dzień wyborów to 26 grudnia 2006 roku (ostatni dzień wolny od pracy przed 28 grudnia) /przypis 14/.
Treść omawianej regulacji prawnej nie ustanawia stałej daty wyborów, mimo pojawiających się w tej kwestii zapowiedzi /przypis 15/. Zawarte w ordynacji wyborczej nieprecyzyjne sformułowanie daty wyborów wójtów pozostawia pewną swobodę Prezesowi Rady Ministrów. Może on wykorzystać swoje uprawnienia w tej kwestii, np. w celu niewielkiego opóźnienia wyborów w razie pogarszających się notowań rządzącej koalicji.
Powyższy przykład wskazuje, że tryb zarządzenia wyborów wójtów zawarty w art. 25 ordynacji wyborczej sprzyja ich upartyjnieniu, czyli poddaniu naciskowi kryteriów partyjnych. Stanowisko to potwierdza także spór, jaki toczył się przy wyborach samorządowych w 2002 roku, związany z określeniem ich terminu. Rządząca koalicja forsowała wiosenny termin, obawiając się, że niezadowalająca sytuacja gospodarcza kraju w dłuższej perspektywie zmniejszy jej elektorat /przypis 16/. Opozycja, opierając się na wynikach sprzyjających jej sondaży, popierała jesienny termin wyborów. Podobne działania partii politycznych, spekulujących w kwestii terminu wyborów, widoczne były także przed wyborami wójtów w 2006 roku /przypis 17/. Kolejny raz przyspieszenia wyborów i związanego z tym skrócenia kadencji organów samorządowych domagały się ugrupowania mające wysokie poparcie społeczne, zaś za zachowaniem czteroletniej kadencji organów opowiadały się partie, które miały słabsze notowania. Przyczyną tej sytuacji jest okoliczność, że kadencja organów samorządowych oraz zasady ustalania terminów wyborów są określone w ustawie, którą można stosunkowo łatwo zmienić dysponując odpowiednią większością parlamentarną. Wydaje się, że właściwym rozwiązaniem prawnym byłoby wskazanie w Konstytucji RP, ile ma trwać kadencja tych organów. Przeciwdziałałoby to instrumentalnemu traktowaniu prawa, polegającego na realizowaniu doraźnych celów partyjnych. Warto zauważyć, że z podobnego rozwiązania skorzystały, np. Czechy, gdzie Konstytucja Republiki Czeskiej z 16 grudnia 1992 roku /przypis 18/ ustanawia w art. 102 ust. 2 czteroletnią kadencję organu przedstawicielskiego. Konstytucja Republiki Węgierskiej z 18 sierpnia 1949 roku omawianą kwestię reguluje precyzyjnie w § 44, w myśl którego wybory członków organu przedstawicielskiego oraz burmistrza należy przeprowadzić w październiku roku czwartego od wyborów poprzednich /przypis 19/.
Na marginesie tych rozważań warto jedynie zaznaczyć, że o partyjnym charakterze elekcji wójta świadczy także trwająca przed zbliżającym się terminem wyborów mobilizacja w strukturach ugrupowań politycznych. Jeszcze przed rozpoczęciem kampanii wyborczej dokonują one analizy sytuacji istniejącej w samorządach, opracowują wstępne założenia kampanii wyborczej i jej kalendarium oraz pozyskują potrzebne środki finansowe, a także selekcjonują kandydatów.
W przypadku skrócenia kadencji wójta, przeprowadzane są wybory przedterminowe. Wyjątek od tej reguły ustanawia znowelizowany art. 28d ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /przypis 20/. W myśl tego przepisu wskazanych wyborów nie przeprowadza się w dwóch sytuacjach: 1) jeżeli do upły-wu kadencji pozostało mniej niż 6 miesięcy, 2) jeżeli data wyborów miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6, a krótszym niż 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta i rada w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta podejmie uchwałę o nieprzeprowadzaniu wyborów. Zdarzenia powodujące wygaśnięcie mandatu przed upływem kadencji enumeratywnie wskazuje art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze, np. odmowa złożenia ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, odwołanie w drodze referendum. Wybory przedterminowe wójtów zarządza Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia, a tryb wyborów określa znowelizowany art. 26 ust. 1 ordynacji wyborczej /przypis 21/ (art. 5 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze). Według tego przepisu są one zarządzane i przeprowadzane w ciągu 90 dni od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym zastrzega się, że terminy wykonania związanych z nimi czynności wyborczych mogą być krótsze od przewidzianych w ustawie.
W ordynacji wyborczej terminy na wykonywanie czynności wyborczych nie są jednakowe dla wyborów zarządzanych w związku z upływem kadencji, jak i dla wyborów przedterminowych. W tym ostatnim przypadku nie obowiązują terminy zarejestrowania komitetu wyborczego, takie jak przy wyborach terminowych. Zgodnie z art. 64j ust. 2 ordynacji wyborczej, przy wyborach przedterminowych do zgłoszenia listy kandydatów należy dołączyć dokument stwierdzający utworzenie komitetu wyborczego. Kandydatów na wójta zgłasza się do gminnej komisji wyborczej najpóźniej w 25 dniu przed dniem wyborów (art. 7 ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze). Nowelizacja cytowanego art. 26 ust. 1 ordynacji wyborczej zmieniła termin zarządzenia i przeprowadzenia wyborów przedterminowych z 60 na 90 dni. W konsekwencji wydłużeniu – teoretycznie z 35 do 65 dni – uległ czas na zgłoszenie listy kandydatów wraz z dokumentem stwierdzającym utworzenie komitetu wyborczego. Generalnie nowa regulacja tego zagadnienia zasługuje na aprobatę. Umożliwia bowiem zgłoszenie kandydatów i komitetów wyborczych szerszemu gronu podmiotów niż tylko dobrze zorganizowane partie polityczne, dysponujące przygotowanymi do tego zadania strukturami. W takiej sytuacji pozapartyjne komitety wyborcze mają więcej czasu na zebranie np. 3000 podpisów poparcia w gminie powyżej 100 000 mieszkańców, koniecznych – w myśl art. 7 ust. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze – do zgłoszenia kandydata na wójta w wyborach przedterminowych.
Negatywnie należy jednak ocenić pozostawienie radzie gminy decyzji o nieprzeprowadzaniu wyborów przedterminowych, jeżeli ich data miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6, a krótszym niż 12 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta. Warto zauważyć, że rozwiązanie przyjęte w ustawie może być odpowiednio wykorzystywane w zależności od aktualnej sytuacji politycznej w danej gminie. Niewątpliwie ugrupowanie partyjne mające we wskazanym okresie większość głosów w radzie, a tracące w sondażach przeprowadzonych wśród mieszkańców gminy, będzie forsować koncepcję komisarza rządowego w gminie. W szczególności, gdy jednocześnie będzie partią rządzącą w państwie. Wskazuje to na partyjny charakter aktu wyboru. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w politycznej genezie omawianej nowelizacji /przypis 22/.
Ustawa o bezpośrednim wyborze w art. 7 ust. 1 przyznaje prawo zgłaszania kandydatów na wójta – za pośrednictwem komitetów wyborczych – partiom politycznym i ich koalicjom, stowarzyszeniom i organizacjom społecznym oraz wyborcom. W ust. 2 tego artykułu zastrzega się, że prawo zgłoszenia wójta ma komitet wyborczy, który zarejestrował listy kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych w danej gminie, a liczba zarejestrowanych w każdym z tych okręgów przez ten komitet kandydatów na radnych nie może być mniejsza niż liczba radnych wybieranych w tym okręgu.
Uregulowanie to ściśle wiąże wybory gminnych organów stanowiących i wykonawczych. W tym przypadku ustawa nie przewiduje wymogu poparcia podpisami wyborców określonego kandydata na wójta. Wystarczy, że zostanie spełniony warunek złożenia podpisów pod listami kandydatów na radnych danego komitetu wyborczego, aby miał on prawo zgłoszenia kandydata na wójta.
W mojej ocenie, regulacja ta wpływa na upartyjnienie wyborów, ponieważ uzależnia możliwość kandydowania na wójta od rekomendacji komitetu wyborczego, a nie od osobistego autorytetu i popularności danej osoby. Ponadto, umożliwia komitetom wyborczym zgłaszanie w danej gminie kandydatów partyjnych, nieznanych mieszkańcom, czemu dodatkowo sprzyja dopuszczalność kandydowania osób zamieszkałych poza gminą (art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze). Jedynym wyjątkiem są przedterminowe wybory wójta (bez wyborów rady gminy), w których komitet wyborczy powinien uzyskać poparcie określonej w art. 7 ust. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze grupy wyborców, np. co najmniej 150 wyborców w gminie liczącej do 5000 mieszkańców czy co najmniej 300 wyborców w gminie liczącej do 10 000 mieszkańców. W tym przypadku wzrastają szanse kandydatów niezależnych /przypis 23/.
Wydaje się, że partyjny charakter wyborów wójta zapewnia także umieszczenie wśród podmiotów uprawnionych do zgłoszenia kandydatów partii politycznych i ich koalicji. Są to podmioty stale biorące udział w życiu publicznym, odpowiednio zorganizowane i potrafiące promować zgłoszonych kandydatów w kampanii wyborczej /przypis 24/. Wypada także zauważyć, że partie polityczne działające w skali całego kraju mają odpowiednie zaplecze finansowe, uzyskane m.in. dzięki subwencji płatnej z budżetu państwa w przypadku otrzymania trzyprocentowego poparcia w wyborach do Sejmu /przypis 25/. Powyższych źródeł finansowania nie mają pozostałe podmioty uprawnione do wystawiania kandydatów w wyborach wójta.
Omawiany przepis ustawy o bezpośrednim wyborze wzmacnia pozycję partii politycznych i organizacji, ponieważ zobowiązuje grupy wyborców – poprzez odpowiednie stosowanie art. 64f ust. 1 ordynacji wyborczej – do tworzenia komitetów wyborczych w celu zgłoszenia kandydatów na wójtów. Uniemożliwia to kandydowanie osób spoza wszelkich struktur. W praktyce oznacza to, że największe szanse na wygraną mają kandydaci popierani przez partie polityczne, które potrafią zorganizować skuteczną kampanię wyborczą. Sądzę, że w celu odpartyjnienia wyborów wójtów warto de lege ferenda przyznać prawo zgłaszania kandydatów wyborcom, bez potrzeby tworzenia przez nich komitetów wyborczych i z możliwością złożenia podpisów pod określoną kandydaturą. Niewątpliwie przy realizacji tego postulatu mogą się pojawić praktyczne trudności, związane z możliwością weryfikacji autentyczności złożonych podpisów. Dlatego proponuję przedstawioną zasadę uzupełnić wymogiem wpłacenia kaucji przez osobę kandydującą na stanowisko wójta, z zastrzeżeniem jej utraty w razie, gdy nie uzyska ona mandatu. Sądzę, że powyższe rozwiązanie umożliwiłoby wyeliminowanie kandydatów pozbawionych odpowiedniego poparcia.
Wójt wybierany jest według zasady większości, uregulowanej w art. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze. Konsekwencją tego przepisu jest przyjęcie zasad: 1) większości bezwzględnej w pierwszej turze głosowania i możliwości dwóch tur głosowania, 2) w ewentualnej drugiej turze uczestniczy zawsze dwóch kandydatów, 3) większości względnej w drugiej turze.
Według ust. 1 komentowanego artykułu, za wybranego na wójta uważa się tego kandydata, który w głosowaniu otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Zgodnie z powszechnym rozumieniem, wskazaną większość głosów – mimo braku przymiotnika „bezwzględny” – należy określić terminem „bezwzględna większość głosów” /przypis 26/. Sposób pojmowania bezwzględnej większości głosów wywoływał rozbieżności stanowisk zarówno orzecznictwa /przypis 27/, jak i doktryny różnych gałęzi prawa /przypis 28/. W praktyce obliczano ją według prostej reguły „50 proc. + 1 głos”. Oznaczało to, że za wnioskiem, którego uchwalenie wymagało bezwzględnej większości głosów, powinien być oddany o jeden głos więcej niż wynosi połowa ważnie oddanych głosów /przypis 29/. Ta techniczna wskazówka ustalania bezwzględnej większości głosów sprawdzała się jedynie przy liczbie parzystej ważnie oddanych głosów. Stosowanie formuły „50 proc. + 1 głos” w przypadku nieparzystej liczby głosujących wywoływało wątpliwości. Połowa ważnie oddanych głosów była wówczas liczbą ułamkową, stąd liczba głosów przewyższająca tę połowę kończyła się ułamkiem. W tej sytuacji przyjmowano zasadę zaokrąglania ułamkowej liczby głosów w górę /przypis 30/. Przykładowo, przy 25 ważnie oddanych głosach omawiana reguła wymagała uzyskania dla osiągnięcia bezwzględnej większości 14 głosów „za” (12,5 + 1). W efekcie wprowadzało to konieczność uzyskania kwalifikowanej większości głosów.
Trudności związane z osiągnięciem tak rozumianej bezwzględnej większości powodowały, że w praktyce coraz częściej pojawiały się odstępstwa od powyższej interpretacji tego pojęcia. I tak np. podczas głosowania nad wotum zaufania dla rządu Hanny Suchockiej jako bezwzględną większość przyjęto 223 głosy w obecności 445 posłów /przypis 31/. W celu przeciwdziałania istniejącym rozbieżnościom Trybunał Konstytucyjny dokonał powszechnie obowiązującej wykładni omawianego terminu, orzekając, że „bezwzględna większość głosów” oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się /przypis 32/. Stanowisko to stosuje się do wyrażenia „więcej niż połowę ważnie oddanych głosów”, zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze. Oznacza to, że np. przy 525 ważnie oddanych głosach, dany kandydat uzyskuje więcej niż połowę ważnie oddanych głosów już przy 263 głosach „za”.
Jeżeli żaden z kandydatów nie otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów, czterna-stego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się ponowne głosowanie (art. 4 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze). Istnieje wyjątek od tej procedury, kiedy to zostanie zarejestrowany jeden kandydat i nie uzyska on bezwzględnej większości głosów w pierwszej turze /przypis 33/.
Przyjęcie zasady większości bezwzględnej w pierwszej turze głosowania i, jako jej następstwa, założenia, że wybory będą się odbywać w dwóch turach było poprzedzone sporami politycznymi. Koncentrowały się one wokół pytania, czy wybory bezpośrednie powinny się odbywać w jednej turze czy w dwóch. Warto podkreślić, że koncepcja wyborów w jednej turze, w której wygrywałby kandydat z największą liczbą głosów (większość względna), sprzyjała upartyjnieniu wyborów wójta /przypis 34/. Przy dużej liczbie kandydatów ułatwiała zwycięstwo – przy niewielkim, nawet kilkunastoprocentowym poparciu – politykom największych ugrupowań politycznych. Kolejna propozycja zakładała, że w pierwszej turze na wójta głosowaliby bezpośrednio mieszkańcy, a jeżeli żaden kandydat nie dostałby ponad połowy głosów, odbywałaby się druga tura, w której wyboru dokonywałaby rada gminy spośród dwóch kandydatów z największym poparciem („wybory bezpośrednio-pośrednie”) /przypis 35/. Koncepcja ta także wpływała na partyjny charakter wyborów, ponieważ w praktyce oddawała wyłonienie wójta określonej większości politycznej w radzie. Sądzę, że obowiązujące rozwiązanie prawne sprzyja wyłonieniu osoby najbardziej reprezentatywnej i mającej największe poparcie danej wspólnoty samorządowej. Prezentacja dwóch, wyselekcjonowanych kandydatów i ich programów wyborczych w drugiej turze ułatwia wyborcom merytoryczną ocenę i podjęcie racjonalnej decyzji.
W świetle art. 4 ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze, w drugiej turze głosowania biorą udział dwaj kandydaci, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów i nie wycofali swojej kandydatury. Jeżeli którykolwiek z dwóch kandydatów wycofa zgodę na kandydowanie, utraci prawo wyborcze lub umrze, w jego miejsce do wyborów w drugiej turze dopuszcza się kandydata, który otrzymał kolejno największą liczbę głosów w pierwszym głosowaniu (art. 4 ust. 4).
Warto zwrócić uwagę, że powyższa regulacja eliminuje ryzyko polegające na tym, że po pierwszej turze głosowania mógłby – w konsekwencji wycofania się kandydata – pozostać tylko jeden kandydat. Jednocześnie nie dopuszcza – co należy ocenić pozytywnie – możliwości zwycięstwa tylko w następstwie wycofania się drugiego kandydata, jak ma to miejsce np. w Tyrolu i Burgenlandzie (kraje związkowe Austrii) /przypis 36/. Zapobiega to sytuacji, w której wybory wygrywa kandydat niemający poparcia zdecydowanej większości wyborców.
Inaczej wyłania się dwóch kandydatów do udziału w drugiej turze głosowania, jeżeli w pierwszym głosowaniu kilku kandydatów uzyskało identyczną liczbę głosów (art. 4 ust. 3 usta-wy o bezpośrednim wyborze). W takim przypadku o dopuszczeniu kandydata do wyborów w ponownym głosowaniu rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał większą liczbę głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa – rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W losowaniu mają prawo uczestniczenia wszyscy kandydaci lub pełnomocnicy ich komitetów wyborczych.
Stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o bezpośrednim wyborze, za wybranego w ponownym głosowaniu uważa się tego kandydata, który otrzymał większą liczbę ważnie oddanych głosów.
Cytowany przepis wprowadza w drugiej turze głosowania wymóg uzyskania tzw. względnej większości głosów. Stanowi ona najczęściej występujący warunek ważności podejmowanych uchwał. Pojęcie to nie ma legalnej definicji. Nie formułuje jej art. 4 ust. 5 ustawy o bezpośrednim wyborze, ponieważ nie określa sposobu, w jaki ma być przeprowadzone głosowanie. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, na definicję większości względnej wpływa przedmiot i sposób głosowania /przypis 37/. Jeżeli celem głosowania jest podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia, przewaga głosów „za” tym rozwiązaniem nad głosami „przeciw” pozwala osiągnąć większość względną. Przy takim sposobie głosowania pominięte zostają głosy „wstrzymujące się”.
Przy wyborach wójta nie stosuje się – ze względu na odmienny przedmiot głosowania – wskazanego rozumienia większości względnej. Celem nie jest tu opowiedzenie się za danym kandydatem lub przeciwko niemu, ale wyrażenie przez wyborcę poparcia jednemu z dwóch kandydatów /przypis 38/. Regułę tę potwierdza – uregulowany w art. 16 ustawy o bezpośrednim wyborze – sposób głosowa-nia w wyborach wójta. Wyborca oddaje głos tylko na jednego kandydata (spośród dwóch umieszczonych na liście) przez postawienie znaku X na karcie do głosowania obok nazwiska danej osoby. Umieszczenie znaku X przy dwóch nazwiskach albo niepostawienie go przy żadnym powoduje nieważność głosu. W głosowaniu, gdzie przedmiotem jest wybór jednego spośród kilku rozwiązań, przez „względną większość” rozumie się taką liczbę głosów za jednym z kandydatów, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każdego z pozostałych kandydatów /przypis 39/.
Przy tak pojmowanej większości względnej może się zdarzyć, że obaj kandydaci uzyskają w drugiej turze głosowania równą liczbę głosów. W tym przypadku – w myśl art. 4 ust. 8 ustawy o bezpośrednim wyborze – za wybranego uważa się tego kandydata, który w większej liczbie obwodów głosowania otrzymał więcej głosów niż drugi kandydat. Jeżeli i ta metoda wyłonienia wójta nie przyniesie rezultatu, o wyborze rozstrzyga losowanie (art. 4 ust. 9). Losowanie przeprowadza gminna komisja wyborcza, w trybie ustalonym przez Państwową Komisję Wyborczą, w obecności obu kandydatów lub pełnomocników ich komitetów wyborczych (art. 4 ust. 10).
Celem przyjętego sposobu wyłonienia wójta w drodze losowania jest przeciwdziałanie kryzysowi związanemu z sytuacją, w której przez dłuższy czas nie będzie wybrany organ wyko-nawczy gminy. O ile przesłanki wprowadzenia tego rozwiązania prawnego są zrozumiałe, o tyle przewidywana metoda obsadzenia stanowiska wójta wywołuje wątpliwości. Nie zmienia tego okoliczność, że losowanie, jako sposób rozstrzygania o wyborze w przypadku równości głosów, znane jest także w innych krajach, np. przy wyborach burmistrza w Hiszpanii /przypis 40/. Wydaje się, że podstawową wadą omawianej regulacji prawnej jest wyeliminowanie czynnika obywatelskiego w drugiej turze głosowania. Podważa to cel uchwalenia ustawy o bezpośrednim wyborze, jakim było przekazanie decyzji o wyborze wójta mieszkańcom gminy. Należy zwrócić uwagę, że losowanie nie koresponduje także ze szczególnym charakterem funkcji wójta, polegającej na kierowaniu sprawami gminy oraz reprezentowaniu jej na zewnątrz i związanej z tym odpowiedzialności. Niewątpliwie funkcja ta powinna być sprawowana przez osobę wyłonioną w drodze przemyślanej decyzji, a nie w sposób przypadkowy. W związku z powyższymi uwagami należałoby postulować de lege ferenda zmianę przyjętego w ustawie o bezpośrednim wyborze sposobu wyłonienia wójta w przypadku identycznej liczby głosów oddanych na obu kandydatów. Zgodnie z obowiązującą regulacją prawną w Karyntii (Austria), w podobnej sytuacji powtarza się wybory burmistrza tak długo, aż jeden z kandydatów uzyska więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Z kolei w innych austriackich krajach związkowych – Tyrolu i Burgenlandzie – wybrany zostaje kandydat, którego partia uzyskała większą liczbę głosów w wyborach do rady gminnej /przypis 41/. W mojej ocenie, na gruncie polskiego prawa, właściwym rozwiązaniem byłoby uznanie za wybranego kandydata, który łącznie w obu turach uzyskał więcej ważnie oddanych głosów. Jeżeli kandydaci otrzymaliby równą liczbę głosów w obu turach, to powinien wygrać ten, którego partia zdobyła więcej głosów w wyborach do rady gminy. Gdyby te metody nie przy-niosły ostatecznego rozstrzygnięcia, należy powtarzać wybory aż do wygranej jednego z kandydatów.
Po ustaleniu, według wyżej przedstawionej procedury, zwycięzcy wyborów, gminna komisja wyborcza sporządza protokół wyników głosowania i wyników wyborów (art. 20 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze). Dane w nim zawarte – m.in. imię i nazwisko wybranego wójta, liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę kart ważnych i nieważnych – wskazuje art. 19 ust. 2–7 oraz art. 20 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze. Gminna komisja wyborcza wydaje zwycięskiemu kandydatowi zaświadczenie o wyborze na wójta, którego wzór określa Państwowa Komisja Wyborcza (art. 22 ustawy o bezpośrednim wyborze) /przypis 42/.
W tym miejscu należy jedynie zauważyć, że do ustawy o bezpośrednim wyborze nie wprowadzono rozwiązań zapobiegających ewentualnym konfliktom między tak wybranym wójtem a radą gminy. Stanowi to istotny problem przede wszystkim w sytuacji, gdy wójt pochodzi z innej opcji politycznej niż większość radnych. Może to prowadzić do czteroletniego zwalczania się obu organów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażanym w literaturze, iż wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów stanowiło fiestę wyborczą, za którą nie podążyło dostosowanie do tego trybu innych mechanizmów sprawowania władzy /przypis 43/. Ze względu na ograniczony zakres tego opracowania, wspomnianej kwestii nie będę szerzej omawiała.
Analizując stopień upolitycznienia wyboru wójta, nie można pominąć zagadnienia odpowiedzialności politycznej, której podlega on z chwilą wyłonienia. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, odpowiedzialność polityczna jest instytucją pozaprawną (choć niektóre jej elementy znajdują swoje odbicie w przepisach prawa), która tym różni się od odpowiedzialności prawnej, że opiera się na innych kryteriach oceny postępowania podmiotu odpowiedzialności politycznej niż podmiotu odpowiedzialności prawnej /przypis 44/. Przykładowo, do kryteriów odpowiedzialności politycznej zalicza się kryterium lojalności politycznej czy kryterium moralności. Typowymi przesłankami omawianej odpowiedzialności są np. błędy polityczne, nieskuteczność działania, zwłaszcza niezrealizowanie wyznaczonych celów politycznych, brak zdolności /przypis 45/. Wynika z tego, że do jej realizacji nie jest konieczne zawinienie czy bezprawność zachowania. Sankcje tej odpowiedzialności mogą polegać np. na utracie prestiżu, autorytetu, zaufania, odwołaniu z zajmowanego stanowiska, na publicznej, negatywnej ocenie działalności danej osoby.
Odpowiedzialność polityczną wójta przewiduje przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnym. Przejawami jej są: obowiązek składania przez niego radzie gminy corocznego sprawozdania ze swojej działalności (art. 18 ust. 2 ustawy), coroczne głosowanie rady gminy nad wnioskiem komisji rewizyjnej o udzielenie albo nieudzielanie mu absolutorium (art. 28a ustawy), podjęcie przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z innej przyczyny niż nieudzielanie absolutorium (art. 28b ustawy). Środkiem egzekwowania odpowiedzialności politycznej jest także przeprowadzenie na wniosek mieszkańców refe-rendum odwołującego wójta (art. 5 ustawy o referendum lokalnym /przypis 46/).
Warto podkreślić także inny aspekt odpowiedzialności politycznej, jakim jest pozytywna ocena uprawnionych podmiotów, wystawiona osobie pełniącej funkcję polityczną. Zapewnia ona ponowny wybór danej osoby na piastowane wcześniej stanowisko lub na wyższe urzędy państwowe, np. prezydenta miasta. Z reguły traktowane jest ono jako jeden ze szczebli kariery politycznej. Zauważa się to zwłaszcza w przypadku prezydentury miasta stołecznego, której objęcie prowadzi w dalszej perspektywie do starania się o urząd Prezydenta RP. W innych, dużych miastach sprawowanie funkcji prezydenta miasta także rozwija aspirację do objęcia kluczowych stanowisk państwowych. W ten sposób pełnienie funkcji we władzach lokalnych jest pożądanym, a nawet koniecznym etapem karier politycznych. Świadczy to o upolitycznieniu aktu wyboru organu wykonawczego gminy. Podobnie jest np. we Francji, Niemczech czy Stanach Zjednoczonych /przypis 47/.
Podsumowując przeprowadzone rozważania, należy stwierdzić, że opisana procedura elekcji wójta zawiera elementy świadczące o dużym wpływie partii politycznych na wyłonienie osoby zarządzającej gminą. Przesądza to o politycznym charakterze wyboru tego organu. Jednocześnie wskazuje, że wójt jest nie tyle menedżerem, sprawnie administrującym sprawami lokalnymi, co raczej liderem politycznym.
3. Wnioski końcowe
Bezpośrednie wybory organu wykonawczego samorządu terytorialnego są coraz częściej preferowane w krajach europejskich. Przykładowo, rozwiązanie takie dopuszczają przepisy obowiązujące w Grecji, Szwajcarii, Niemczech, Austrii, Irlandii, Wlk. Brytanii, Słowacji, na Węgrzech czy Ukrainie /przypis 48/. Wybór dokonany przez obywateli ze swej istoty wzmacnia legitymizację władzy i jej prestiż. Wyłoniony w ten sposób jednoosobowy organ decyduje sprawniej niż organ kolegialny i obciążony jest wyraźniej zlokalizowaną odpowiedzialnością.
Uwagi krytyczne wywołuje przepis dotyczący podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na wójtów. Artykuł 7 ust. 2 ustawy zezwala na to tylko tym komitetom wyborczym, które zarejestrowały listy kandydatów na radnych w wyborach rady gminy w co najmniej połowie okrę-gów wyborczych. Rozwiązanie to uzależnia możliwość kandydowania od rekomendacji komitetu wyborczego, a nie osobistego autorytetu i popularności osoby. Wprowadza kandydatów partyjnych, nieznanych mieszkańcom gminy. De lege ferenda kandydatów na wójtów powinni zgłaszać bezpośrednio wyborcy, bez konieczności tworzenia komitetów wyborczych.
O partyjnym charakterze aktu wyboru świadczą działania partii politycznych podejmowane przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi, polegające na pozyskiwaniu potrzebnych środków finansowych czy opracowywaniu założeń kampanii wyborczej. Wskazuje na to także sposób doboru kandydatów przez ugrupowania polityczne, które podejmując tę decyzję kierują się przede wszystkim przynależnością partyjną osoby, a nie jej kwalifikacjami merytorycznymi. Partyjny charakter tego aktu potwierdza traktowanie stanowiska prezydenta miasta jako jednego ze szczebli kariery politycznej.
Ustawodawca nie wykonał zadania, jakim była zmiana charakteru kampanii wyborczej na bardziej merytoryczną i programową. W wyborach w 2002 roku programy wyborcze kandydatów cechowało zabarwienie polityczne, odpowiadające linii programowej poszczególnych ugru-powań, których byli członkami. Nagminne było zaangażowanie w kampanię wyborczą tych osób przedstawicieli rządu i parlamentu.
Zakładany wzrost frekwencji wyborczej nie przyniósł spodziewanych rezultatów. W 2002 roku wyniosła ona: w pierwszej turze 44,23% uprawnionych do głosowania, w drugiej turze 35,02% /przypis 49/. Porównując te dane z 1998 rokiem i 46- proc. frekwencją wyborczą, wypada stwierdzić, że była ona niższa o dwa punkty procentowe.
Mankamentem ustawy o bezpośrednim wyborze jest ponadto brak takich mechanizmów sprawowania władzy, które prowadziłyby do jej konsolidacji, a nie skonfliktowania /przypis 50/. Brak odpowiednich rozwiązań prawnych odczuwalny jest szczególnie w relacjach między wójtem a radą gminy. Wydaje się, że powyższy problem rozwiązałoby przypisanie wójtowi obowiązku osobistego przewodniczenia obradom rady /przypis 51/. Należy zauważyć, że zaproponowane rozwiązanie było z powodzeniem stosowane na gruncie ustawy scaleniowej /przypis 52/.
Warto podkreślić, że istnieją także pozytywne aspekty omawianej regulacji. Uzyskanie mandatu bezpośrednio od mieszkańców gminy zachęca wójta do troszczenia się w pierwszej kolejności o ich poparcie, o czym przypominają środki związane z egzekwowaniem odpowiedzialności politycznej /przypis 53/. Właściwym rozwiązaniem jest większościowa ordynacja wyborcza z dwiema turami głosowania, ponieważ uniemożliwia zwycięstwo osobie uzyskującej kilkanaście procent głosów w skali ogólnej i ułamek procentu przewagi nad innym kandydatem.
Przypisy:
1 DzU nr 35, poz. 294.
2 DzU nr 14, poz. 130.
3 DzU nr 16, poz. 95.
4 DzU nr 162, poz. 1126.
5 B. Mościcki: Miasta z twarzą, „Wspólnota” 2001, nr 46, s. 8.
6 Ż. Semprich: Bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, „Rzeczpospolita” 1997, nr 119.
7 Poselski projekt ustawy o bezpośrednim wyborze wójta gminy z 22 listopada 2001 r., druk sejmowy nr 154.
8 Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z 17 grudnia 2001 r., druk sejmowy nr 168.
9 DzU nr 113, poz. 984 z późn. zm. (dalej: ustawa o bezpośrednim wyborze).
10 Ilekroć jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta.
11 Zagadnienia te omawiają np. M. Chmaj, W. Skrzydło: System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2005, ss. 202–211; J. Buczkowski: Powszechność wyborów w praktyce III Rzeczypospolitej, Rzeszów 1996, ss. 63–109; W. Niedzielski: Komentarz do ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (DzU z 2002 r. nr 113, poz. 984), LEX/el 2002, pkt. 3.1.–3.7.
12 Art. 26 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządziegminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.).
13 Ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity: DzU z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm., dalej: ordynacja wyborcza).
14 Według § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 11 września 2006 r. w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m.st. Warszawy i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (DzU nr 162, poz. 1149), data wyborów została wyznaczona na 12 listopada 2006 r.
15 W trakcie kampanii do parlamentu w 2001 r. Leszek Miller zapowiadał, że SLD będzie dążył do wyznaczenia daty 3 maja jako obligatoryjnego dnia dla wszystkich elekcji: samorządowej, parlamentarnej i prezydenckiej. Zob.: A. K. Piasecki: Władza w samorządzie t terytorialnym III RP. Teoria i praktyka kadencji 1990–2002, Zielona Góra 2002, s. 125.
16 J. Sielski: System wyborczy do samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) Wybory samorządowe w 2002 r. w Szczecinie, pod red. K. Kowalczyka, Uniwersytet Szczeciński, Rozprawy i Studia, t. 474, Szczecin 2003, ss. 20–21.
17 M. Subotić: Nie chcą wyborów na wiosnę, „Rzeczpospolita” 2005, nr 290; E. Olczyk: Wybory jesienią, „Rzeczpospolita” 2005, nr 292.
18 M. Kruk: Konstytucja Republiki Czeskiej, Biblioteka Sejmowa, Warszawa 1994.
19 W. Brodziński, H. Donath: Konstytucja Republiki Węgierskiej, Biblioteka Sejmowa, Warszawa 2002.
20 W brzmieniu określonym w ustawie z 27 stycznia 2006 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (DzU nr 17, poz. 128).
21 Tamże.
22 Jest ona związana z sytuacją, jaka miała miejsce w stolicy po rezygnacji przez prezydenta Warszawy ze sprawowanej funkcji. Z treści art. 28d ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sprzed nowelizacji wynikało, że wybory przedterminowe przeprowadza się, jeżeli do upływu kadencji pozostało 6 lub więcej miesięcy. Partia polityczna sprawująca dotychczas władzę w mieście – w celu jej utrzymania – postanowiła nie dopuścić do wyborów przedterminowych, mimo że w świetle prawa powinny one zostać przeprowadzone. Cel swój osiągnęła na drodze ustawodawczej, poprzez zmianę istniejącej regulacji prawnej. Dzięki temu nadal mogła sprawować władzę w stolicy poprzez komisarza rządowego.
23 P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 244.
24 W. Niedzielski: Komentarz…, op. cit., pkt 3.4.
25 Art. 28 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (DzU 2001 r. nr 79, poz. 857 z późn. zm.).
26 Z. Cybichowski: Encyklopedia podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowego), t. II, Warszawa 1929, s. 767.
27 Zob. np. wyrok NSA z 27 września 1991 r., SA/Wr 785/91, OSP 1992, nr 5, poz. 122; wyrok NSA z 15 marca 1994 r., II SA 154/94, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 11, s. 64.
28 Zob. np.: P. Czechowski, A. Jaroszyński, S. Piątek: Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1993, s. 52; Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990, s. 17.
29 M. Łyszkowski: Bezwzględna większość, „Wspólnota” 2002, nr 51–52, s. 57.
30 Tamże.
31 Stenogram z 45 posiedzenia I kadencji Sejmu.
32 Uchwała TK z 20 września 1995 r., W. 18/94, OTK 1995, nr 2, poz. 45.
33 Art. 11 ust. 3 i ust. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze. W takim przypadku wyboru wójta dokonuje rada gminy.
34 Propozycja przedstawiona przez SLD. Zob. Biuletyn z 27 posiedzenia Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej z 23 kwietnia 2002 r., nr 507/IV.
35 Tamże. Trzecią propozycją SLD był tzw. Wariant australijski. Jeżeli kandydat zdobędzie więcej głosów niż jego dwaj następni przeciwnicy łącznie, ogłasza się go zwycięzcą, bez przeprowadzania drugiej tury głosowania. Zob.: A.K. Piasecki: Wybory 1989–2002, Zielona Góra 2003, s. 167.
36 H. Stolzlechner: Bezpośrednie wybory burmistrzów według austriackiego prawa gminnego, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 7–8, s. 143.
37 Wyrok NSA z 20 grudnia 1994 r., SA/Kr 2423/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 182.
38 W. Niedzielski: Komentarz…, op. cit., pkt 3.6.
39 Wyrok NSA z 20 grudnia 1994 r...., jw.
40 B. Dolnicki: Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce, Katowice 1994, s. 37.
41 H. Stolzlechner: Bezpośrednie…, op. cit., s. 143.
42 Ze względu na temat opracowania pominę w nim procedurę wyboru pośredniego wójta, uregulowaną w art. 11 ustawy o bezpośrednim wyborze.
43 Tak M. Kulesza: Manipulowanie ordynacją, „Przegląd” 2006, nr 31, s. 8.
44 Cyt. za: J. Pruszyński: Odpowiedzialność – fundamentem praworządności (Marcina Jełowickiego koncepcja odpowiedzialności politycznej i jej aktualność), (w:) Jakość administracji publicznej, pod red. J. Łukasiewicza, Rzeszów 2004, s. 338.
45 Z. Kubot: Odpowiedzialność polityczna kadr kierowniczych, (w:) Pracownicza odpowiedzialność kadry kierowniczej, pod red. W. Sanetry, Wrocław 1985, s. 99.
46 Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (DzU nr 88, poz. 985 z późn. zm.).
47 Prezydent Francji Jacques Chirac był wcześniej merem Paryża; kanclerz Niemiec Gerhard Schroeder był premierem rządu Dolnej Saksonii; dwaj ostatni prezydenci Stanów Zjednoczonych: Bill Clinton i George W. Bush byli gubernatorami stanów, odpowiednio: Arkansas i Teksas.
48 P. Swianiewicz: Cała prawda o polskich burmistrzach, „Wspólnota” 2005, nr 14, ss. 11–12.
49 J. Sielski: System …, op. cit., ss. 16–17.
50 M. Kulesza, (w:) B. Kalinowska: O wyborach bezpośrednich, „Wspólnota” 2001, nr 46.
51 M. Kulesza (w:) Konferencja „Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta gminy, burmistrza i prezydenta miasta” – Warszawa 10 kwietnia 2002 r., Warszawa 2002, s. 9.
52 Art. 11 ust. 1 ustawy scaleniowej, w myśl którego członkiem rady gminnej był wójt jako jej przewodniczący.
53 Mam tu na myśli przede wszystkim środek, jakimjest wybór danej osoby na kolejną kadencję.