Głęboka i wieloaspektowa degradacja przestrzeni miejskiej może zostać odwrócona jedynie dzięki kompleksowej interwencji, obejmującej działania prowadzone na wszystkich płaszczyznach zjawisk kryzysowych, utożsamianej z rewitalizacją - przypomina dr Katarzyna Olbińska z Uniwersytetu Łódzkiego.
Przestrzeń miejska stanowi złożony system urbanistyczny, społeczny i gospodarczy, podlegający ciągłym, dynamicznym przemianom. W toku transformacji struktury miejskiej pojawiają się obszary, których funkcjonowanie zostaje z różnych przyczyn zaburzone. Obszary pogrążone w kryzysie charakteryzują się niską jakością życia mieszkańców, pogłębiającą się degradacją przestrzeni fizycznej, życia społecznego i gospodarczego oraz środowiska. Głęboka i wieloaspektowa degradacja przestrzeni miejskiej może zostać odwrócona jedynie dzięki kompleksowej interwencji, obejmującej działania prowadzone na wszystkich płaszczyznach zjawisk kryzysowych, utożsamianej z rewitalizacją.
Opracowanie ma charakter badawczy. Przedmiotem zainteresowania Autorki niniejszego artykułu jest określanie granic zasięgu przestrzennego zjawisk kryzysowych. Celem pracy jest identyfikacja i przedstawienie dobrych praktyk na etapie delimitacji obszarów zdegradowanych na przykładzie Szczecina oraz błędów popełnianych w tym procesie na przykładzie Łodzi. W badaniu zastosowano metodę case study.
1. Kryzys w przestrzeni miejskiej
Jednym z podstawowych celów polityki rozwoju lokalnego jest skuteczne przeciwdziałanie procesom marginalizacji zachodzącym na obszarach, na których kumulują się negatywne zjawiska społeczno-gospodarcze na skalę, która wymaga podjęcia szczególnej interwencji. Inicjowanie procesu transformacji szeroko rozumianej przestrzeni miejskiej, określanego mianem rewitalizacji powinno wynikać z identyfikacji zjawisk degradacji i deprywacji w mieście. Charakter tego procesu stanowi wyraz przekonania, że odwrócenie wieloaspektowego kryzysu wymaga podjęcia działań kompleksowych.
Kryzys to stan związany z nagromadzeniem na danym obszarze wielu zjawisk stanowiących czynniki ryzyka, będących zapowiedzią niekorzystnych przemian (strukturalnych, przestrzennych, gospodarczych i społecznych). Nawarstwianie się tych procesów skutkuje obniżaniem poczucia bezpieczeństwa, poczuciem braku stabilizacji i pogarszaniem jakości życia mieszkańców.
Procesy obserwowane na obszarach pogrążonych w kryzysie przybierają charakter spirali degradacji (por. Rysunek 1).
Ich początkiem są zazwyczaj zmiany gospodarcze wynikające z upadku pewnych gałęzi przemysłu, pojawienia się nowych form organizacji produkcji i nowych technologii. Proces ten skutkuje pojawianiem się ugorów poprzemysłowych i utratą wielu miejsc pracy nisko wykwalifikowanych mieszkańców danego obszaru. Istniejąca, często opuszczona zabudowa podlega degradacji fizycznej, tworząc stygmatyzujące otoczenie. Mieszkańcy o wyższym statusie majątkowym opuszczają przedmiotowy obszar, co przekłada się na spadek wartości nieruchomości. Pogarszają się warunki ekonomiczne mieszkańców, ubywa podmiotów gospodarczych i kolejnych miejsc pracy. Poczucie niższego statusu przekłada się na spadek aktywności mieszkańców, co sprzyja pojawianiu się grup marginalnych i nasileniu wandalizmu czy przestępczości.
Rysunek 1. Spirala degradacji obszarów miejskich
Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy literatury przedmiotu.
Obszary takie zaczynają być postrzegane jako nieatrakcyjne miejsca zamieszkania oraz inwestowania. Niekorzystne zjawiska dostrzegane na tego typu obszarach związane są z nasileniem: ubóstwa, sieroctwa, bezrobocia, bezdomności, alkoholizmu, narkomanii, dysfunkcyjności rodziny, bezradności, przestępczości, wandalizmu, zagrożenia marginalizacją, bierności, dezorganizacji społecznej, a także ze spadkiem aktywności gospodarczej.
Kluczowym narzędziem przeciwdziałania opisanym zjawiskom są procesy rewitalizacji. Sposób ich prowadzenia został uregulowany ustawowo w 2015 roku [Ustawa o rewitalizacji]. Samorządy otrzymały w ten sposób podstawę prawną do podjęcia kompleksowych działań służących przekształceniom obszarów zdegradowanych, jednak stosowanie zapisów wspomnianej ustawy nie jest obowiązkowe. Oznacza to między innymi, że gminy, które rozpoczęły tego typu działania, mogą je kontynuować bez konieczności dostosowania się do nowych regulacji. Do końca 2023 roku istnieje możliwość wyboru sposobu prowadzenia rewitalizacji. Gminy mogą prowadzić te działania na podstawie ustawy o rewitalizacji za pomocą gminnych programów rewitalizacji (GPR) albo zapisów ustawy o samorządzie gminnym [1990, art. 18 ust. 2 p. 6.], ustanawiających kompetencje gminy do uchwalania tzw. programów gospodarczych poprzez lokalne, zintegrowane lub miejskie programy rewitalizacji. Jednak, aby korzystać ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, gminy muszą stosować się do przepisów Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020 oraz do wymogów i wytycznych przyjętych przez instytucje zarządzające poszczególnymi regionalnymi programami operacyjnymi. Wytyczne te są w aspekcie merytorycznym bardzo zbliżone do wymogów sformułowanych w ustawie o rewitalizacji. W Wytycznych, podobnie jak w ustawie o rewitalizacji, wskazano konieczność opracowania programu rewitalizacji i delimitacji obszarów zdegradowanych, a następnie określenia zasięgu procesu rewitalizacji.
2. Definicja obszaru zdegradowanego
W odniesieniu do obszarów objętych opisanymi zjawiskami, utożsamianymi z kryzysem, stosowanych jest kilka określeń – obszary kryzysowe, problemowe czy zdegradowane. Pojęcia te mają zbliżony wydźwięk i często są stosowane zamiennie.
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego (KSRR) odnosi się do obszarów problemowych, literatura przedmiotu posługuje się kategorią obszarów kryzysowych i zdegradowanych, natomiast akty prawne z zakresu rewitalizacji skupiają się na kategorii obszarów zdegradowanych.
KSRR wskazuje, że obszary problemowe stanowią terytoria cechujące się największą koncentracją negatywnych zjawisk rozwojowych o zasięgu i znaczeniu krajowym, lub ponadregionalnym [Krajowa Strategia, 2010, s. 8].
Artykuł 9 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji definiuje obszar zdegradowany jako obszar gminy znajdujący się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych oraz nakładania się na nie niekorzystnych procesów (zjawisk) w przynajmniej jednej z następujących sfer: gospodarczej, środowiskowej, przestrzenno-funkcjonalnej lub technicznej.
3. Teoretyczne podstawy delimitacji obszarów zdegradowanych
Pod pojęciem rewitalizacji należy rozumieć „proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji” [Ustawa o rewitalizacji, 2015, art. 2].
Tak złożona i kompleksowa interwencja powinna być prowadzona na obszarach najbardziej tego potrzebujących, pogrążonych w najgłębszym kryzysie w stosunku do pozostałych części jednostki terytorialnej. Identyfikacja tego rodzaju stref w obrębie miasta nie jest zadaniem trywialnym. Powinna ona rozpoczynać się już na etapie tworzenia strategii rozwoju miasta.
Przygotowanie strategii rozwoju powinno zostać poprzedzone pogłębioną diagnozą procesów zachodzących w mieście zarówno w podsystemie społeczno-gospodarczym, jak i urbanistycznym (audytem miejskim) [Jarczewski, Jeżak 2010, s. 15, Ustawa o rewitalizacji - praktyczny komentarz, 2016, s. 12.]. Podstawą takiej diagnozy powinny być dane i analizy pokazujące realne zróżnicowanie zjawisk, procesów i problemów w skali poszczególnych jednostek urbanistycznych.
Analizy na potrzeby audytu miejskiego powinny być prowadzone w obrębie zestandaryzowanych, możliwe homogennych pod względem funkcjonalnym, fizjonomicznym oraz społecznym, jednostek urbanistycznych.
Jednostki te powinny stać się podstawowym układem odniesienia dla gromadzenia i przetwarzania danych, niezbędnych w procesie zarządzania miastami.
Zasięg obszarów zdegradowanych powinien być określany w procesie porównywania wewnątrzmiejskiego zróżnicowania, na podstawie analizy cząstkowych oraz syntetycznych wskaźników degradacji. Tak przeprowadzone badania powinny ujawnić obszary znajdujące się w najgorszej sytuacji w skali miasta, w obrębie których zidentyfikowano występowanie wieloaspektowego kryzysu. Spełnienie tych dwóch kryteriów, stanowi podstawę do zakwalifikowania obszaru do rewitalizacji. Może temu służyć tworzenie wskaźników skumulowanych. Kryzys w danej jednostce urbanistycznej powinien być identyfikowany, jeżeli wskaźnik syntetyczny zbudowany na podstawie zaprezentowanych wskaźników cząstkowych będzie gorszy niż średnia dla całego miasta [por. Rewitalizacja obszarów…, 2013].
Rozpoznanie problemów degradacji i deprywacji wymaga zatem przeprowadzenia badań przestrzennego rozkładu zjawisk, których kumulacja może świadczyć o zaistnieniu sytuacji kryzysowej. Diagnoza taka obejmuje obowiązkowo cały obszar gminy i stanowi podstawę wyznaczenia granic (delimitacji) obszaru zdegradowanego, a następnie określenia obszaru rewitalizacji.
Dzięki temu jednostka, która przystępuje do rewitalizacji, uzyskuje przy okazji całkiem nową wiedzę na temat lokalnej rzeczywistości.
Identyfikowane na tym etapie zjawiska to:
(a) koncentracja negatywnych zjawisk społecznych,
(b) nakładanie się na tę koncentrację co najmniej jednego zjawiska kryzysowego w którejś z pozostałych wskazanych w ustawie w sfer.
Obszar spełniający oba warunki można zidentyfikować jako zdegradowany. Obszar zdegradowany nie musi mieć charakteru zwartego i może składać się z podobszarów nie mających ze sobą wspólnych granic. Jednak każdy z wyznaczonych podobszarów musi spełniać opisane warunki.
Koncentracja negatywnych zjawisk społecznych polega, w myśl ustawy, w szczególności na koncentracji na danym obszarze problemów: bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, a także niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym. Wśród negatywnych zjawisk w innych sferach rozpoznać można w szczególności problemy:
(1) gospodarcze, np. słabej kondycji lokalnych przedsiębiorstw;
(2) środowiskowe, np. niskiej jakości środowiska;
(3) przestrzenno-funkcjonalne, wynikające z niewystarczającego wyposażenia w infrastrukturę techniczną i społeczną lub jej złego stanu technicznego, braku dostępu do podstawowych usług lub ich niskiej jakości, niedostosowania rozwiązań urbanistycznych do zmieniających się funkcji obszaru, niskiego poziomu obsługi komunikacyjnej, niedoboru lub niskiej jakości terenów publicznych; a także (4) techniczne, w szczególności degradacji stanu technicznego oraz niskiej efektywności energetycznej obiektów budowlanych.
Zastosowane na potrzeby diagnozy metody i mierniki powinny umożliwiać powtarzanie badań i monitorowanie zaistniałych zmian. Przepisy prawne nie określają jednak metod diagnostycznych ani definicji pojęcia „koncentracja” negatywnych zjawisk [Przywojska, 2016, s. 129, 137-139]. W tej sferze pozostawiono podmiotom opracowującym diagnozy znaczną dowolność.
Konieczność przeprowadzenia diagnoz rozkładu zjawisk kryzysowych nie jest nowością.
Już w odniesieniu do programów rewitalizacji powstających na podstawie rozporządzenia z 2010 roku [Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego..., 2010, §2 p. 3] istniała konieczność delimitacji obszarów zdegradowanych na podstawie ściśle określonych kryteriów. Wyraźnie odwoływały się one do sfer, w których należy poszukiwać symptomów zjawisk kryzysowych. Połowa spośród tych kryteriów odnosiła się do problemów występujących w sferze społecznej (m.in. długotrwałego bezrobocia, ubóstwa i wykluczenia, niekorzystnych trendów demograficznych, deficytu kwalifikacji czy przestępczości). Pozostałe kryteria dotyczyły kondycji gospodarczej obszaru, sfery technicznej (kondycji substancji budynkowej) i stanu środowiska. Określone w rozporządzeniu wskaźniki odzwierciedlały zatem wieloaspektowy i złożony charakter zjawisk kryzysowych, a ich zastosowanie miało skutkować wyodrębnianiem obszarów, w odniesieniu do których niezbędna jest kompleksowa interwencja.
Spośród w taki sposób zidentyfikowanych obszarów zdegradowanych można następnie wytypować te, które zostaną objęte procesem rewitalizacji.
Obszar zdegradowany i obszar programu rewitalizacji mogą, ale nie muszą się pokrywać. Granice obszaru zdegradowanego wyznacza zasięg stwierdzonych zjawisk kryzysowych. Granice obszaru programu wyznacza gmina na podstawie przeprowadzonych analiz i wykazanego zasięgu zjawisk kryzysowych. Granice obszaru rewitalizacji nie muszą obejmować całego obszaru kryzysowego, ale nie mogą wykraczać poza ten obszar.
Obszary przeznaczone do rewitalizacji nie powinny stanowić więcej niż 20% obszarów zurbanizowanych w danym mieście [Instytut Rozwoju Miast, 2013, s. 10].
Rewitalizacja winna mieć charakter interwencji nadzwyczajnej, stosowanej w przypadku obszarów, na których z wielu względów (min. nagromadzenia problemów ekonomicznych i społecznych) wymagane jest wspomaganie działania mechanizmu rynkowego. Obszary zdegradowane mogą być obejmowane programami rewitalizacji sekwencyjnie w kolejnych okresach, zgodnie z zasadą koncentracji środków i kompleksowości. Ponadto eksperci podkreślają, iż w większości miast efektywna rewitalizacja nawet kilku procent powierzchni zurbanizowanej jest wielkim wyzwaniem [Tamże]. Z uwagi na to ustawa wyznacza kryterium obszarowe i ludnościowe, ograniczające rozmiary obszaru rewitalizacji. Obszar ten może obejmować całość delimitowanego obszaru zdegradowanego lub jego część, jednak nie może być większy niż 20% powierzchni gminy oraz nie może być zamieszkały przez więcej niż 30% liczby mieszkańców gminy [Ustawa o rewitalizacji, 2015, art. 10 ust. 1 i 2].
Katarzyna Olbińska – doktor nauk społecznych w dziedzinie ekonomii i finansów, adiunkt w Katedrze Inwestycji i Nieruchomości Uniwersytetu Łódzkiego. Magister ekonomii (specjalność inwestycje i nieruchomości) oraz gospodarki przestrzennej (specjalność zarządzanie w administracji publicznej). Autorka monografii pt. „Planowanie procesów rewitalizacji. Teoria a praktyka”. Ekspert i współautorka opracowań z zakresu rewitalizacji miast. Zainteresowania naukowe: rewitalizacja miast, polityka mieszkaniowa i mieszkalnictwo, rozwój zrównoważony, zielone inwestycje, problemy współczesnych miast i zarządzanie miejskie.