Polityka przestrzenna gminy powinna się opierać na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Studium), które jest uchwalane obligatoryjnie, obejmuje obszar całej gminy. Władze wskazują w nim tereny przeznaczone pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej – dróg, mostów, sieci energetycznych i telekomunikacyjnych o charakterze usługowym oraz wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także obszary rolne i chronione. Prawnym narzędziem realizacji tych założeń mają być, spójne ze Studium, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (mpzp), co ma gwarantować trwałość przyjętych kierunków rozwoju gminy wypracowanych z udziałem lokalnej społeczności. 

„Problem w tym, że sporządzanie tych dokumentów nie jest obowiązkowe i trwa nawet kilka lat. By zrealizować inwestycję tam gdzie ich nie ma, wystarczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ). Przy czym WZ nie musi być zgodna ze studium” – zauważa NIK. „Skutek jest taki, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są uaktualniane nawet przez dekady, plany miejscowe pokrywają mniej niż 1/3 kraju, a podstawową rolę w procesie gospodarowania przestrzenią pełnią w gminach decyzje o warunkach zabudowy wydawane nawet dla pojedynczych działek” – wskazuje Izba. 

Jak zauważa, sprzyja to inwestorom, jednak brak ustawowego powiązania decyzji WZ z ustaleniami Studium, może dopuścić np. budowę całych osiedli mieszkaniowych na terenach bez dostępu do kanalizacji, dróg i komunikacji publicznej, generując koszty, jakie gminy będą musiały ponieść w przyszłości, by zapewnić mieszkańcom dostęp do tych podstawowych usług.

NIK skontrolowała planowanie przestrzenne w siedemnastu urzędach gmin w 8 województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, podkarpackim, wielkopolskim i zachodnio-pomorskim. 

Studia nieaktualizowane przez lata

Z danych GUS wynika, że na koniec 2021 r. niemal wszystkie gminy w Polsce miały uchwalone Studia (na sześć, które tego nie zrobiły, cztery były w trakcie przygotowywania dokumentu). 

Z kontroli wynika jednak, że niektóre gminy prowadziły swoją politykę przestrzenną na podstawie Studiów sporządzonych ponad 20 lat temu w oparciu o nieobowiązującą już ustawę o zagospodarowaniu z 1994 r. Tam, gdzie Studia były weryfikowane, aktualizacje dotyczyły najczęściej niewielkich obszarów, choć zmiany zachodzące na terenie i w otoczeniu skontrolowanych gmin wskazywały na konieczność uaktualnienia dokumentów w całości.

Tymczasem weryfikacja Studium przeprowadzana na podstawie analiz i bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę pozwala ustalić realne możliwości gminy i rzeczywiste lokalne potrzeby, nie tylko w kwestii zabudowy mieszkaniowej, ale także usługowej czy przemysłowej. I to właśnie na tej podstawie, lokalne władze powinny decydować o zwiększaniu lub ograniczaniu w Studium nowych powierzchni przeznaczonych pod taką zabudowę. Spośród 17 skontrolowanych gmin pięć nie przeprowadziło w badanych przez NIK okresie żadnego bilansu terenów pod zabudowę (Lubicz, Inowrocław, Pabianice, Piaseczno i Pruszków), a w dwóch (Piotrków Trybunalski i Swarzędz) został przygotowany nierzetelnie.

W opinii NIK, zarządzanie przestrzenią głównie w reakcji na bieżące potrzeby inwestorów, bez uwzględnienia wyników bilansu terenów pod zabudowę, pozbawia gminy skutecznych narzędzi kształtowania przestrzeni, dzięki którym mogą zapewnić mieszkańcom zachowanie ładu przestrzennego w gminie i jej zrównoważony rozwój.

Mniej niż 1/3 kraju w planach miejscowych

Dane GUS pokazują, że po blisko 20 latach od zmiany systemu planowania przestrzennego w Polsce mpzp obejmują mniej niż 1/3 powierzchni kraju. W 2019 r. było to 31,2 proc., a w 2021 r. –31,7 proc., co oznacza wzrost jedynie o 0,5 p.p. Na koniec 2021 r. tylko 24 proc. gmin w kraju miało wskaźnik pokrycia ich powierzchni planami miejscowymi wynoszący od 90 proc. do 100 proc. Spośród skontrolowanych 17 gmin taki wskaźnik miało 5. W pozostałych do kształtowania przestrzeni dochodziło na podstawie decyzji WZ.

Nie bez znaczenia dla ograniczenia wpływu planów miejscowych na kształtowanie polityki przestrzennej skontrolowanych gminy, miał również długotrwały proces sporządzania tych dokumentów wynoszący nawet ponad 4 lata. Uchwalone po tak długim czasie plany miejscowe mogły więc nie uwzględniać wszystkich zmian, które wystąpiły w tym okresie w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, a tym samym w chwili zatwierdzania mogły być częściowo nieaktualne.

Wyniki kontroli wskazują również na znaczne rozdrobnienie planów miejscowych w gminach. Średnia powierzchnia mpzp - uchwalonych bądź zmienionych na terenach skontrolowanych gmin - kształtowała się na poziomie od 2 do ok. 30 ha, a zatem ich zasięg, w przypadku najmniejszych mpzp, nie był większy niż zasięg oddziaływania decyzji WZ. Jedynie w pięciu skontrolowanych gminach, wystąpiły pojedyncze plany miejscowe (uchwalane lub zmieniane) o większej powierzchni - od 100 ha do 996 ha.

Planowanie bez planowania, czyli masowe wydawanie WZ

W okresie 2019-2022 (I kwartał) skontrolowane gminy wydały w sumie 1664 decyzji WZ dla nowych inwestycji mieszkaniowych, z tego ponad 36 proc. dotyczyło terenów, które w Studium nie były przeznaczone pod taką zabudowę. W gminach, których powierzchnia tylko w niewielkim stopniu była objęta planami miejscowymi (od 10 proc. do 30 proc.) takich decyzji wydawano ponad 88 proc..

Mimo że kontrola nie wykazała naruszenia zasad i trybu opracowywania decyzji WZ, Izba negatywnie ocenia działania gmin, dla których decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stały się podstawowym instrumentem gospodarowania przestrzenią. Zdaniem samych gmin ten instrument pozwala jednak na większą swobodę w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu terenu na poszczególne inwestycje i formy działalności. Nie bez znaczenia jest także niski koszt wydania decyzji, możliwość jej zmiany albo cesji na inny podmiot, a także bezterminowość. Z kolei wadą jest, zdaniem samorządowców, brak możliwości odmowy wydania decyzji WZ w przypadku, kiedy inwestor spełnia wszystkie przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu przestrzennym.

Opłaty planistyczne - niewykorzystany potencjał dochodowy

Objęcie poszczególnych terenów planami miejscowymi nie tylko zapewnia gminie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ma również swój wymiar finansowy. Jednak w badanym okresie opłaty pobierane przez skontrolowane gminy w związku z obowiązującymi mpzp nie rekompensowały wydatków poniesionych w związku z ich realizacją, choćby budowy niezbędnych dróg czy mostów. To dlatego, że gminy w niewystarczający sposób naliczały i egzekwowały opłaty planistyczne i adiacenckie.

W okresie objętym kontrolą badane gminy prognozowały dochody z tytułu opłaty planistycznej w wysokości ponad 687 mln zł, w rzeczywistości dochód ten wyniósł 1,8 mln zł, czyli 0,3% zaplanowanego.

Kontrolerzy NIK zidentyfikowali przyczyny tak niskich dochodów. To:
- nienaliczanie opłaty planistycznej, w skrajnym przypadku przez ponad 12 lat (Pruszków),
- nieokreślenie w planach miejscowych wysokości stawek opłaty planistycznej (Pabianice, Piotrków Trybunalski),
- nieuzasadnione ustalanie wysokości tej opłaty na bardzo niskich poziomach wynoszących od 3 do 5% (Przeworsk, Nowy Sącz),
przewlekłość prowadzonych postępowań związanych z wydawaniem decyzji dotyczących opłaty planistycznej (w większości skontrolowanych gmin przekroczono określone przepisami terminy),
- nieskuteczna windykacja kwot należnych gminie. Suma należności do wyegzekwowania stanowiła 33% naliczonych opłat ujętych w prawomocnych decyzjach.

Gminy w niewystarczającym stopniu korzystały także z możliwości poboru opłat adiacenckich, które powinny stanowić częściową rekompensatę poniesionych przez nie nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej. W pięciu gminach nie naliczono żadnej takiej opłaty, mimo, że zrealizowały one 151 inwestycji infrastrukturalnych za w sumie ponad 430 mln zł i przeprowadziły 989 podziałów nieruchomości. W trzech z tych gmin (Nowy Sącz, Przeworsk i Stalowa Wola) nie naliczano opłaty adiacenckiej, ponieważ gmina nie ustaliła jej wysokości.

Jak wyliczyli kontrolerzy NIK, dochody z tytułu naliczonych opłat adiacenckich we wszystkich 17 gminach wyniosły ok. 6 mln zł, co stanowiło jedynie 0,6% wydatków na budowę infrastruktury technicznej.

Izba przypomina, że chaos przestrzenny generuje rocznie, wg wyliczeń Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, ponad 83 mld zł strat.

NIK przeprowadziła kontrolę w gminach w czasie, w którym trwały prace nad projektem nowelizacji ustawy dotyczącej systemu planowania przestrzennego w Polsce. Ostatecznie rząd przyjął projekt na początku marca, teraz nowelizacja trafi do parlamentu. Izba podkreśla, że jej zapisy są spójne z wnioskami, które NIK skierowała po kontroli do Ministra Rozwoju i Technologii oraz do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

aba/